II SA/Ka 1611/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Łucja Franiczek /spr./ Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi "[...]" Spółki z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę Decyzją Prezydenta C. z dnia [...]r. nr [...] udzielono Spółce "[...]" w W. pozwolenia na budowę pięciu budynków mieszkalnych w zabudowie wielorodzinnej w C. przy ul. [...]. Wskutek skargi inwestora na działania wykonawcy robót budowlanych /pismo z dnia [...]r./, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – jako organ wyznaczony do prowadzenia postępowania – postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] podjętym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /ze zm./, wstrzymał roboty budowlane, dotyczące realizacji budynku mieszkalnego nr [...] i [...], a następnie organ ten decyzją z dnia [...]r. umorzył postępowanie w sprawie prowadzenia tychże robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń zawartych w projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania "[...]" Sp. z o.o. decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. Skarga na decyzję organu odwoławczego została zaś odrzucona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 3720/01. Nadto, toczyło się odrębne postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, zakończone decyzją Prezydenta C. z dnia [...] r. nr [...]o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Pismem z dnia [...]r. inwestor zwrócił się do PINB w K. o wydanie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego nr [...] i [...] na podstawie art. 48 Prawa budowlanego wobec rozpoczęcia budowy bez prawomocnego pozwolenia oraz istotnych odstępstw od ustaleń projektu budowlanego. Po rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówił wydania nakazu rozbiórki budynku nr [...] i [...] w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ I instancji ustalił, że wykonawca przystąpił do robót w dniu [...]r., wytyczając obrys budynku nr [...] dla wykonania robót ziemnych, podczas gdy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna w dniu [...]r. Do tego dnia w budynku nr [...] wykonano stopy fundamentowe pod słupy konstrukcji nośnej budynku i ławy fundamentowe pod ściany piwnic, zaś w budynku nr [...], po wykonaniu wykopu, ułożono na gruncie warstwę chudego betonu pod fundamenty. Jednakże fakt samowoli ujawniono dopiero po upływie około ośmiu miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, a w oparciu o którą wykonano cztery kondygnacje nadziemne budynku. Tymczasem zdaniem organu, nakazem rozbiórki można objąć tylko część obiektu, wybudowaną z naruszeniem prawa, co w niniejszej sprawie aczkolwiek jest technicznie możliwe groziłoby katastrofą budowlaną. Stąd też organ I instancji doszedł do przekonania, iż decyzja z art. 48 Prawa budowlanego obarczona byłaby wadą z art. 156 § 1 kpa, co uzasadniało odmowę wydania nakazu rozbiórki. W odwołaniu od decyzji "[...]" Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie i wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego z uwagi na fakt zrealizowania w okresie samowoli budowlanej najważniejszych elementów budynku, tj. posadowienia i piwnic. Odwołująca się zarzuciła, iż nakaz rozbiórki w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest obligatoryjny i w świetle orzecznictwa NSA, prowadzenie budowy na podstawie decyzji, która nie uzyskała przymiotu ostateczności, zagrożone jest powyższą sankcją, a przy tym nie ma znaczenia fakt, iż budowa jest w toku. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Podzielając ustalenia faktyczne co do zakresu robót wykonanych do dnia uzyskania przymiotu ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę, organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż w przypadku budynku nr [...], brak podstaw do przyjęcia, aby chodziło o część obiektu budowlanego, skoro ułożono jedynie na gruncie warstwę chudego betonu pod fundamenty. Natomiast niewątpliwie fundamenty stanowiące część budynku nr [...], wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej. Zdaniem organu II instancji, nie jest jednak możliwe z technicznego punktu widzenia wykonanie rozbiórki elementu monolitycznie związane z całością bez stworzenia realnego zagrożenia dla bezpieczeństwa konstrukcji całości obiektu, co oznacza trwałą niewykonalność decyzji nakazującą rozbiórkę fundamentów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa, zaś przepis art. 48 Prawa budowlanego nie upoważnia do rozszerzenia nakazu rozbiórki ponad tę część budynku, która została zrealizowana samowolnie. W tym stanie rzeczy odwołania nie uwzględniono. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego "[...]" Sp. z o.o. w W. domagała się uchylenia powyższej decyzji i "nakazania wydania decyzji o rozbiórce budynku powstałego w czasie trwania samowoli budowlanej". Zdaniem skarżącej, w świetle orzecznictwa NSA i TK, nakaz rozbiórki jest obligatoryjny, skoro przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego dla rozpoczęcia robót wymaga decyzji ostatecznej. Tymczasem w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego zalegalizowały samowolę budowlaną, która na tym etapie dotyczy jedynie niewielkiej części planowanej inwestycji, a tolerowanie tego stanu może przyczynić się do rozbiórki całego osiedla. Wreszcie, skarżąca wskazała na przewlekłość postępowania, trwającego od [...]r. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona zaś jej rozpoznanie winno nastąpić na gruncie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź tez pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W niniejszej sprawie jest poza sporem, iż roboty budowlane przy realizacji budynku nr [...] i [...] rozpoczęto po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz przed uzyskaniem waloru ostateczności. Taki stan rzeczy niewątpliwie narusza dyspozycję art. 28 Prawa budowlanego, który to przepis upoważnia inwestora do rozpoczęcia budowy dopiero na podstawie ostatecznej decyzji. Jednakże zdaniem Sądu, sam fakt podjęcia procesu inwestycyjnego w oparciu o decyzję nieostateczną, nie może skutkować nakazem rozbiórki w trybie art. 48 tej ustawy. Dla zastosowania tej sankcji przede wszystkim niezbędne jest stwierdzenie, iż w warunkach samowoli doszło do zrealizowania obiektu budowlanego lub jego części. Zatem w tym względzie należy w pełni przychylić się do wywodów organu odwoławczego, iż istotny jest zakres robót, wykonanych samowolnie. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego poczyniły zaś prawidłowe ustalenia faktyczne w oparciu o zapisy w dzienniku budowy co do zakresu robót budowlanych, zrealizowanych do dnia [...]r. kiedy to decyzja o pozwoleniu na budowę uzyskała walor ostateczności. Wykonanie wykopu pod budynek nr [...] i ułożenie warstwy chudego betonu pod fundament, nie może być zakwalifikowane jako budowa części obiektu budowlanego. Natomiast niewątpliwie wykonanie w budynku nr [...] stóp fundamentowych pod słupy konstrukcji nośnej i ław fundamentowych pod ściany piwnic, oznacza realizację części obiektu budowlanego. Stąd też w tym wypadku rozważenia wymaga kwestia, czy spełnione zostały dalsze przesłanki z art. 48 Prawa budowlanego, a mianowicie, czy chodzi o przypadek budowy bez wymaganego pozwolenia, w sytuacji, gdy od decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostało wniesione odwołanie i po uzyskaniu przymiotu ostateczności budowa była kontynuowana, zaś do daty wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenie na budowę nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, ani w trybie nadzwyczajnym, ani też w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego wskutek stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, zaś postępowanie w tym zakresie zostało umorzone prawomocną decyzją organu nadzoru budowlanego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku składu siedmiu sędziów z dnia 28 maja 2001 r. sygn. akt OSA 2/01 /ONSA 2001/4/143/, istota unormowania zawartego w art. 48 Prawa budowlanego, polega na tym, że surowa sankcja przewidziana w tym przepisie dotyczy osoby, która nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę, a mimo to wybudowała lub buduje obiekt budowlany. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychylając się w pełni do tego poglądu, doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 48 ustawy z 1994 r. Wszak w dacie prowadzenia niniejszego postępowania inwestor legitymował się ważną decyzją o pozwoleniu na budowę. Inaczej przedstawiałaby się sytuacja, gdyby po jej wydaniu proces inwestycyjny został podjęty, lecz od decyzji wniesione zostałoby odwołanie. Wówczas zachodziłyby przesłanki do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jako bezprzedmiotowego. Taki właśnie stan faktyczny miał miejsce w przypadku skargi konstytucyjnej, rozpatrzonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 marca 2002 r. sygn. akt SK 2/01, przywołanym przez skarżącą, a także w sprawie II SA/Ka 1702/96, zakończonej wyrokiem NSA z dnia 21 lipca 1998r. Podkreślić też przyjdzie, iż zasadnie organy nadzoru budowlanego podniosły, że sankcja rozbiórki nie mogłaby dotyczyć tej części obiektu, która zrealizowana została po dacie [...]r., czyli uzyskaniu waloru ostateczności pozwolenia na budowę. Aczkolwiek trudności techniczne w wykonaniu decyzji nie stanowią przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 kpa, jednak w żadnym wypadku odmowa wydania nakazu rozbiórki, nie stanowi w niniejszej sprawie legalizacji robót budowlanych, wykonanych do daty ostateczności decyzji, udzielającej pozwolenia na budowę, jak uważa skarżąca. Wyrazem legalizacji samowoli jest bowiem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, zrealizowanego z naruszeniem prawa budowlanego, lecz w takim stopniu, które uzasadnia ingerencję organów nadzoru budowlanego w proces inwestycyjny z mocy ustawy. Jednak nie każde naruszenie prawa może rodzić ujemne skutki prawne. W szczególności, nakaz rozbiórki z art. 48 Prawa budowlanego, dopuszczalny jest jedynie w razie stwierdzenia przesłanek ustawowych. Organy nadzoru budowlanego związane są zaś ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie wydanie decyzji o rozbiórce w trybie tego przepisu, podważałoby zaś wiążącą moc decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wreszcie, odwołać się należy do poglądu, zaprezentowanego w glosie W. Chróścielewskiego do wyroku NSA z dnia 5 września 2001 r. sygn. akt SA/Sz 2652/00 /OSP 2002/1/155/. Autor w publikacji nr 35659 stwierdził, iż organ nadzoru budowlanego stosujący przepis art. 48 ustawy, orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w chwili orzekania. Może więc orzec rozbiórkę, jeżeli jest ewidentne, że inwestor nie dysponuje wówczas pozwoleniem budowlanym. Jeżeli jednak rozpoczął on roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale w chwili orzekania o ewentualnej rozbiórce dysponuje już ostatecznym pozwoleniem budowlanym, wydanie nakazu rozbiórki jest bezprzedmiotowe. Zauważyć przyjdzie, iż rozstrzygnięcie o odmowie wydania nakazu rozbiórki oraz decyzja o umorzeniu postępowania w takiej sprawie, są identyczne co do skutków prawnych, stąd nie jest dopuszczalne uwzględnienie skargi jedynie na tej podstawie, jako że ewentualne naruszenie prawa nie miałoby istotnego wpływu na jej wynik. Z tych wszystkich względów stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w rozumieniu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./. Przywołane zaś przez skarżącą orzecznictwo, zapadło nie gruncie odmiennego stanu faktycznego, stąd też nie ma potrzeby odnoszenia się do zaprezentowanych poglądów. Przewlekłość postępowania administracyjnego nie ma zaś żadnego znaczenia dla oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Zatem też skarga podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. SJ/