II SA/Ka 168/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Jużków Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant Magdalena Kurpis po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2004 r. przy udziale- sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. orzekł, że u Z. R. brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w postaci zawodowego uszkodzenia narządu słuchu, wskazanej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Jako podstawę prawną decyzji wskazał: art. 1 pkt. 2, art. 4 pkt. 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575), § 1,7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. orzeczeniem z [...] nie rozpoznała choroby zawodowej u badanego, u którego stwierdzono obustronne przewodzeniowo-odbiorcze uszkodzenie słuchu o stopniu, który z lekarskiego punktu widzenia nie można kwalifikować jako chorobę zawodową. Natomiast orzeczeniem z [...] Przychodnia Chorób Zawodowych Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. rozpoznała u badanego niedosłuch odbiorczy prawostronny, niedosłuch mieszany lewostronny, zmiany pozapalne ucha środkowego lewego. Stwierdzono tam, że charakter niedosłuchu ucha lewego oraz wielkość obniżenia czułości słuchu w uchu prawym nie uzasadniają przyjęcia zawodowej etiologii choroby. Organ administracji sanitarnej wyjaśnił dalej, że Z. R., między innymi w latach 1978-1982 i 1985-1988 pracując w KWK A jako górnik pod ziemią był narażony na czynnik szkodliwy - hałas ponadnormatywny o natężeniu 82-94 dB. Jednakże, wobec nie rozpoznania choroby zawodowej przez placówki diagnostyczne brak było podstaw do jej stwierdzenia-stwierdził na końcu organ I instancji. Od tej decyzji odwołał się Z. R. podnosząc, że przyczyną schorzenia ucha lewego były warunki pracy. Nie zgadzając się z treścią orzeczeń lekarskich wniósł o przeprowadzenie ponownego badania. Zaskarżoną tu decyzją z [...] nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. powołując się na art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w latach 1962-1964, 1966-1982 i 1985-1988 Z. R. pracował w KWK A jako górnik pod ziemią, gdzie był eksponowany na działanie hałasu ponad normy higieniczne. Pracował zatem w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej narządu słuchu. Następnie powołując się na wyniki badań przeprowadzonych przez placówki diagnostyczne przypomniał, że u pracownika rozpoznano niedosłuch odbiorczy prawostronny oraz niedosłuch mieszany lewostronny, stan po operacji radykalnej ucha lewego, lecz nie rozpoznano choroby zawodowej. Wobec tego, brak było podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pracownik - Z. R. opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została wniesiona do Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach Naczelnego Sądu Administracyjnego w 2003 r., kiedy obowiązywały przepisy ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Należy jednak zauważyć, że wskazana ustawa straciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r., na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. Dz.U. z 2002 r. Nr 240 , poz. 2052). W myśl art. 85 ostatnio cytowanej ustawy, z dniem 1 stycznia 2004 r. utworzono w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1259) oraz zniesiono ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwie wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Na podstawie § 1 pkt 4 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652) utworzony został dla obszaru województwa śląskiego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Skarga Z. R. zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do § 1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze, zm.), za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że w przypadku pozytywnego ustalenia, że rozpoznane u pracownika schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, a wykonywana przez niego praca odbywała się w warunkach narażających na jej powstanie, to istnieje domniemanie związku przyczynowego miedzy schorzeniem będącym chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie. W prowadzonym przez właściwego inspektora sanitarnego postępowaniu w tym przedmiocie należy więc zebrać w pierwszej kolejności dane dotyczące stopnia, rodzaju i czasu narażenia zawodowego, sposobu wykonywania pracy (§ 1 ust. 2 tego rozporządzenia), a następnie poddać pracownika badaniom w wyspecjalizowanych jednostkach diagnostycznych powołanych do rozpoznania chorób zawodowych, które orzeczenia wydają nie tylko w oparciu o własne badania kliniczne i dostępną dokumentację lekarską, ale również na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych i wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy (§ 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia). Dopiero wyniki dochodzenia epidemiologicznego oraz orzeczenia lekarskie jednostek diagnostycznych stanowią podstawę do oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań, w konsekwencji wydania decyzji o stwierdzeniu bądź braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej (§ 10 ust. 1 rozporządzenia, art. 77 i art. 80 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie wyniki dochodzenia epidemiologicznego wykazały, że skarżący w latach 1962-1964, 1966-1982 i 1985-1988 pracując w KWK A jako górnik pod ziemią był eksponowany na działanie hałasu ponad normy higieniczne. Pracował zatem w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej narządu słuchu. W pierwszym orzeczeniu lekarskim w sprawie choroby zawodowej z [...] diagnostyczna rozpoznała u badanego obustronny przewodzeniowo-odbiorczy ubytek słuchu o poziomie UP 18dB, UL 66dB. Jako przyczynę braku podstaw rozpoznania choroby zawodowej wskazano charakter i wielkość uszkodzenia słuchu ucha prawego oraz długoletnią przerwę od ustania narażenia na hałas ponadnormatywny. Natomiast placówka orzecznicza drugiego stopnia w swoim orzeczeniu z [...] która również stwierdziła brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, w uzasadnieniu wyjaśniła, że rozpoznany u badanego niedosłuch odbiorczy prawostronny o poziomie 14 dB ze względu na wielkość obniżenia czułości słuchu tego ucha nie uzasadnia przyjęcia zawodowej etiologii choroby, ponadto narażenie na hałas ustało w 1988 r. Zatem istota sporu w tej sprawie sprowadza się do ustalenia czy te orzeczenia mające charakter opinii biegłych w rozumieniu art. 84 K.p.a. (por. wyrok NSA z 19 lutego 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1452/97, opubl. w Pr.Pracy 1999/11/39) są opiniami pełnymi, jasnymi i nie zawierającymi żadnych sprzeczności. Otóż bezspornym jest, że orzeczenia lekarskie są sprzeczne, co do charakteru niedosłuchu ucha prawego. Tej sprzeczności w żaden sposób nie próbowano jednak wyjaśnić w toku postępowania administracyjnego. Ostatecznie, organ odwoławczy powołując się na orzeczenie z [...] ustalił, że Z. R. cierpi, między innymi na niedosłuch odbiorczy prawostronny. Wobec tego należy stwierdzić, że przy zaistnieniu obu przesłanek niezbędnych do stwierdzenia choroby zawodowej domniemuje się istnienie związku przyczynowego pomiędzy warunkami pracy i stwierdzoną chorobą zawodową. Zarówno placówka diagnostyczna drugiego stopnia, jak i organ odwoławczy odrzuciły istnienie związku przyczynowego, lecz nie obaliły domniemania. Przyczyną obniżenia poziomu słuchu u skarżącego w uchu prawym, lepiej słyszącym, przy braku wskazania innych przyczyn sprawczych, było działanie nadmiernego hałasu. W odniesieniu do ucha lewego przyczyny ubytku były dwie: ponadnormatywny hałas i zapalenie ucha. Nie można rozstrzygnąć, w jakim stopniu każda z tych przyczyn przyczyniła się do obniżenia poziomu słuchu u skarżącego. Organy administracji sanitarnej prawidłowo zatem przyjęły, że w odniesieniu do ucha lewego nie można rozpoznać choroby zawodowej z uwagi na działanie także czynnika szkodliwego pozazawodowego. Natomiast w odniesieniu do ucha prawego nie było takich podstaw. Placówki diagnostyczna drugiego stopnia nie wyjaśniła, dlaczego stwierdzony u skarżącego ubytek słuchu w uchu prawym nie powoduje upośledzenia narządu słuchu i nie jest chorobą zawodową. Nie wyjaśniono, co, jeśli nie hałas, było przyczyną obniżenia poziomu słuchu u skarżącego w uchu prawym. Lekarze uznali, że stwierdzony stopień uszkodzenia słuchu nie ma takiego nasilenia, aby z lekarskiego punktu widzenia można było go zakwalifikować jako chorobę. Ponadto zaakcentowali brak narażenia na hałas od 1988 r. Powyższy wniosek jest wadliwy skoro przeszkodę w zakwalifikowaniu stwierdzonego uszkodzenia słuchu upatruje się w bliżej nieokreślonym kryterium stopnia ubytku słuchu, chociaż - jak to wyżej przedstawiono - prawna definicja przedmiotowej choroby zawodowej nie zawiera takiego ograniczenia. Wadliwy wniosek orzeczenia lekarskiego został bezkrytycznie przyjęty w decyzji organu I instancji. Natomiast organ odwoławczy pominął to, że wniosek jednostki diagnostycznej drugiego stopnia również pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi przepisami prawa materialnego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wyraził pogląd, że stwierdzone u skarżącego obniżenie czułości słyszenia ucha prawego nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu. To zaś powoduje, że brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach - obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - wielokrotnie w swoich orzeczeniach w podobnych sprawach prezentował pogląd, że każde odejście od normy prawidłowości fizjologicznej danego narządu jest jego uszkodzeniem, stąd każdy przypadek odchylenia od wzorca jest cechą patologiczną. Norma zdrowotna jest bowiem oznaką sprawności danego narządu, zaś stan odmienny jest jej obniżeniem. Błędne jest więc twierdzenie, że ubytki słuchu poniżej określonej wielkości nie powodują skutków zdrowotnych, czy też socjalnej niewydolności. Każdy ubytek słuchu jest w istocie oznaką obniżenia sprawności narządu słuchu. O chorobie zawodowej nie decydują względy medyczne, a tylko prawne. Dlatego też, rozpoznanie niedosłuchu odbiorczego nawet w jednym uchu (który zawsze jest wywołany czynnikiem zewnętrznym) oraz ustalenie, że badany był zatrudniony w hałasie, przy braku innych okoliczności i domniemaniu związku przyczynowego - uzasadnia uznanie schorzenia za chorobę zawodową. Należy przypomnieć, że z prawnego punktu widzenia pojęcie choroby zawodowej nie jest związane z rozmiarem doznanego uszczerbku na zdrowiu, oznacza natomiast kwalifikację prawną choroby biologicznej i można o niej mówić w odniesieniu do chorób wymienionych w Wykazie chorób zawodowych, w wypadku stwierdzenia, że zachorowanie ma swą przyczynę w warunkach wykonywania pracy. W tej sytuacji, skoro u skarżącego stwierdzono ubytek słuchu (uszczerbek na zdrowiu) w uchu prawym i stwierdzono ponadnormatywne natężenie hałasu na stanowiskach pracy, którą wykonywał, to ten ubytek słuchu, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w pkt. 15 Wykazu chorób zawodowych, należy zakwalifikować jako chorobę zawodową. W tej sprawie przecież bezspornym jest, że Z. R. wykonywał pracę w warunkach ponadnormatywnego hałasu, jako górnik pod ziemią, co stanowi dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego między utratą przez niego słuchu, a tymi warunkami (pracą). Należy podnieść, że omawianej problematyki dotyczy utrwalone już orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. , sygn. akt III RN 202/99 (Wokanda 2000/9/33) wyraził pogląd, że w świetle obowiązujących przepisów prawnych (§ 1 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych w związku z pkt. 15 załącznika do tego rozporządzenia - "Wykazu chorób zawodowych"), brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu jedynie ze względu na stopień stwierdzonego uszkodzenia, jeżeli wykazano, że uszkodzenie to zostało spowodowane na skutek hałasu w miejscu pracy. Wyrażono również pogląd, że rozpoznanie zawodowego uszkodzenia słuchu tylko w jednym uchu stwarza podstawę do stwierdzenia choroby zawodowej, o której mowa pod pozycją 15 wykazu chorób zawodowych (tak w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2002 r. sygn. III RN 78/01). Ponadto Sąd Najwyższy stwierdził, że o tym, czy schorzenie jest chorobą zawodową, decyduje związek przyczynowy między tym schorzeniem a warunkami pracy, nie zaś jego rozmiar, jeśli dane schorzenie figuruje w oficjalnym wykazie chorób zawodowych (orzeczenie SN, sygn. III RN 110/98). Odmienne rozstrzygnięcie - w ocenie Sądu - mogłoby zapaść tylko wówczas, gdyby wykazano inną przyczynę niedosłuchu. Takiej innej przyczyny niedosłuchu ucha prawego w toku niniejszego postępowania jednak nie wykazano. Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), jako wydaną z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię prawnego pojęcia choroby zawodowej - uszkodzenie słuchu wywołanego działaniem hałasu i w konsekwencji - przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. Na końcu, należy przypomnieć, że w dniu orzekania przez Sąd w tej sprawie obowiązywało już nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będą miały jednak zastosowanie dotychczasowe przepisy. Według § 10 wskazanego rozporządzenia, postępowanie rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (3 września 2002 r.), czyli postępowanie będące w toku, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Skoro więc nie zawężono granic owego postępowania, zwłaszcza do granic ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego, kiedy to po uchyleniu decyzji przez Sąd należałoby stosować nowe przepisy, należy przyjąć, iż chodzi o postępowanie w jego całokształcie, a zatem obejmujące również postępowanie w zakresie kontroli legalności decyzji administracyjnych, czyli postępowanie przed sądem administracyjnym. Sformułowanie wskazanego przepisu prowadzi do konkluzji, iż postępowanie jest rozpoczęte (w domyśle niezakończone) wówczas, gdy sprawa nie została o ogóle rozstrzygnięta, bądź gdy decyzja wydana w sprawie nie nosi znamion ostateczności i prawomocności. Z tych powodów, nowe przepisy należy stosować wyłącznie do spraw wszczętych od 3 września 2002 r.