II SA/Ka 1838/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia NSA Zofia Borowicz Asesor WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2004 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. nr 64, poz. 414 ze zm.) p.o. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. odmówił przyznania W. P. pomocy w formie zasiłku stałego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem K.P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że odmówił przyznania zasiłku stałego, ponieważ w toku postępowania ustalono, że syn W. P.– K. jest zaliczony do osób niepełnosprawnych od miesiąca [...] r. do dnia [...] r., ale z informacji wychowawcy [...] do którego uczęszcza wynika, że nie jest przyprowadzany i odbierany ze szkoły przez rodziców. Natomiast W. P. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w M. bez prawa do zasiłku i pobiera tam zasiłek rodzinny i pielęgnacyjny, a dochód jego rodziny spełnia wymogi określone w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji W. P. domagał się powtórnego przeanalizowania jego sprawy i przyznania prawa do zasiłku stałego. Wskazał, że jest jedynym żywicielem rodziny i jako osoba zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w M. bez prawa do zasiłku może korzystać wraz z rodziną z ubezpieczenia zdrowotnego, a jego zdaniem informacja wychowawcy nie jest informacją wielkiej mocy i nie może przeszkadzać w przyznaniu mu zasiłku stałego, gdyż syn jest leczony i dlatego może sam chodzić do szkoły. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art.1 ust.1, art. 2 ust. 1 i ust. 4, art. 2a ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 27 ust. 1-3a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. nr 64, poz. 414 ze zmianami ) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że W. P. mieszka razem z nie pracującą żoną, która pobiera zasiłek stały wyrównawczy i [...] dzieci oraz, że jest zarejestrowany w ewidencji osób bezrobotnych bez prawa do zasiłku. Natomiast syn skarżącego K. nie potrzebuje szczególnej opieki samodzielnie uczęszcza do szkoły i nie wymaga pomocy w funkcjonowaniu w szkole. Uwzględniając ten stan faktyczny sprawy organ odwoławczy przyznał, że W.P. nie spełnia jednej z przesłanek koniecznych do przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, tej przesłanki która przyznanie prawa do zasiłku warunkuje tym, że zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji. Organ podkreślił, że ustawa nie definiuje pojęcia "zdolny do pracy, lecz nie pozostaje w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem", ale w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że osoba ubiegająca się o tę formę pomocy nie może pracować to jest mieć zawartej umowy o pracę na zasadach określonych w Kodeksie pracy, jak również nie może być osobą poszukującą zatrudnienia, czyli wykazującą gotowość do podjęcia pracy, a więc nie może być zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca zatrudnienia. Tymczasem W. P. jest zdolny do pracy i jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w M. jako bezrobotny, dlatego też nie pozostaje w zatrudnieniu nie ze względu na konieczność osobistej opieki nad dzieckiem, lecz wykazuje gotowość do podjęcia pracy, ale nie pracuje z uwagi na brak propozycji odpowiedniego zatrudnienia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. P. zarzucił, że nie wyjaśniono wszystkich powodów wskazanych w odwołaniu, które jego zdaniem miały istotny wpływ na wydaną decyzję. Podniósł, że żona nie pracuje, ale posiada [...] i nie może sprawować opieki nad synem, gdyż sama wymaga opieki i pomocy od drugiej osoby. Skarżący dodał ponadto, że jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w M. jako bezrobotny, ale nie jest osobą poszukującą pracy oraz że nie może zrezygnować z ubezpieczenia zdrowotnego dla siebie i rodziny w tym Urzędzie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko i argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 176 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. ( Dz. U. nr 78, poz. 483, z 2001 r. nr 28, poz. 319) zostało wprowadzone dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne i od 1 stycznia 2004 r. nie obowiązuje ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. nr 74, poz. 368 z późn. zmianami ). Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy art. 1,3 § 1, 16 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269) i art. 3, 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) w związku z § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 roku w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. nr 72, poz. 652 ) mają zastosowanie do przedmiotowej skargi z uwagi na datę wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego to jest dnia [...] roku. Stosownie do art. 1 i 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) i art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) sąd administracyjny powołany jest do kontroli zgodności z prawem poddanych jego właściwości decyzji, postanowień, czynności i innych aktów prawnych. Zatem bada czy podczas ich wydania nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub procesowego i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w nich podstawą prawną, ale zobowiązane są badać legalność zaskarżonych aktów także z urzędu, w zakresie zarzutów nie podniesionych w skardze. Oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga skarżącego W. P. zasługiwała na uwzględnienie. Rozpoznawana sprawa ma bowiem złożony charakter i nie została dostatecznie wyjaśniona, a dokonana przez organy administracyjne ocena stanu faktycznego jest zbyt jednostronna, co w konsekwencji prowadzi do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 27 ustawy o pomocy społecznej. Organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, bowiem kompetencje organu odwoławczego obejmują obowiązek dokonania merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów poniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu I instancji ( wyrok NSA z dnia 9 października 1992 r. V SA 137/92, ONSA 1993/1, poz. 22). Zarówno zakres, jak i tok prowadzonego postępowania przed organem pierwszej instancji, a także Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C. dowodzi, że nie podjęto wszystkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na uwadze również interes skarżącego i stan zdrowia dziecka w aspekcie art. 27 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym artykułem zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy, lecz niepozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4 tej ustawy, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zmianami). Istotą świadczenia w postaci zasiłku stałego, określonego w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jest wspieranie takich osób, które są zdolne do pracy, ale nie są zatrudnione z powodu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym szczególnego traktowania wyraźnie opisanego w tym przepisie. Opieka ta musi zatem charakteryzować się stałą, bezpośrednią, osobistą pielęgnacją i systematycznym współdziałaniem w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. W analizowanej sprawie organy administracyjne starały się wykazać, że po stronie skarżącego brak jest niezbędności osobistego systematycznego współdziałania w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, w stopniu uniemożliwiającym jego zatrudnienie, a nadto – stan zdrowia syna K. nie wymaga tego. Jednakże organy administracyjne nie wskazały jednoznacznego dowodu, na jakim oparły te ustalenia, a są one wręcz sprzeczne z treścią orzeczenia o niepełnosprawności K.P. W świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że syn skarżącego K. kontynuuje naukę w [...] i nie obniżono w stosunku do niego wymagań programowych. Jest zdolny do samodzielnego uczęszczania do szkoły, gdyż sam zabezpiecza swoje potrzeby i nie wymaga obecności osoby dorosłej, jak i pomocy rówieśników w czasie zajęć szkolnych. Nie oznacza to jednak, że nie potrzebuje pomocy w życiu pozaszkolnym. W aktach administracyjnych znajduje się orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w M., a brak jest zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia K. P., rozpoznania choroby, wskazań i zaleceń oraz zakresu wymagań i współdziałania w procesie leczniczym i rehabilitacyjnym innej osoby. Wszak już z samej treści tegoż orzeczenia wynika konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji dziecka oraz stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. W ocenie Sądu to na organy administracyjne nałożono obowiązek należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych dotyczących sytuacji życiowej strony ubiegającej się o pomoc. Tymczasem tak się nie stało, a wręcz wnioski organu są sprzeczne z dowodami. Pełnemu wyjaśnieniu sprawy pomogłoby skorzystanie przez organy orzekające z możliwości przesłuchania skarżącego, jego żony czy lekarza leczącego dziecko, co umożliwiłoby wszechstronne wyjaśnienie sprawy w powyższej kwestii, bowiem uchybienie to miało istotny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie. Zarzuty skarżącego, podnoszone w skardze ( także w odwołaniu ), co do stanu zdrowia syna oraz wskazanie na warunki rodzinne ( żona [...] do dnia [...]r. ) zasługują na uwzględnienie, gdyż nie zostały obalone w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który nie daje podstaw do przyjęcia jednoznacznych ustaleń, że syn skarżącego nie wymaga z jego strony niezbędności osobistego systematycznego współdziałania w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. Organy administracyjne wskazały, że odmówiły przyznania skarżącemu zasiłku stałego z uwagi na pozostawanie skarżącego bez pracy z powodu braku odpowiedniej propozycji zatrudnienia, a nie ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, której niezbędny zakres nie został ustalony i wyjaśniony przez organy administracyjne. Utrzymanie w mocy tej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nie było zgodne z prawem, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie poprzez naruszenie powyższych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy ustali prawidłowo i rzetelnie stan faktyczny sprawy oraz dokona oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, celem wykazania czy przesłanki materialnoprawne przyznania zasiłku stałego dla W. P. zostały spełnione oraz dokona stosownych rozważań faktycznych i prawnych. Wobec powyższego skargę należy uznać za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji. Na zasadzie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w punkcie 2 sentencji wyroku, uznając, że brak jest podstaw do wykonywania zaskarżonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku. Odstąpiono od orzekania o kosztach z uwagi na brak wniosku skarżącego w tym zakresie. su.