II SA/Ka 1955/03

Dnia 1 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: ref. stażysta Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2005 roku, sprawy ze skargi U.L. i P.L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...], Nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] Nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał skarżącym U. i P.L. przedłożyć ocenę techniczną popartą obliczeniami dotyczącą stanu technicznego samowolnie wyremontowanego tarasu w poziomie stropu nad parterem w terminie do dnia [...]. Decyzja ta wydana została w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, na skutek decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], w której organ odwoławczy stwierdził konieczność "dobadania" sprawy w celu ustalenia, czy wykonane przez skarżących roboty powodowały zmianę lub wymianę elementów konstrukcyjnych obiektu. Jako materialnoprawną podstawę wydania decyzji organ pierwszej instancji wskazał przepisy art. 51 ust. 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z oświadczeniem skarżących remont przedmiotowego tarasu wykonany został w [...], a remont ten miał polegać na wymianie poszycia (podłogi z desek) oraz wymianie metalowej balustrady. Z kolei sąsiedzi skarżących twierdzili, że wykonane przez skarżących roboty budowlane nie polegały na remoncie tarasu, tylko na całkowitej jego wymianie. Dalej organ pierwszej instancji stwierdził, że w latach [...] skarżący nie zgłaszali w organie administracji architektoniczno-budowlanej żadnych robót remontowych dotyczących tarasu. Powołał się na art. 29 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane w istniejących obiektach, jeżeli nie obejmują wymiany elementów konstrukcyjnych, nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W takim jednak przypadku wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Z kolei, jeżeli obejmują zmiany konstrukcyjne, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, organ doszedł do wniosku, że wykonane przez skarżących roboty wymagały zgłoszenia. Ponieważ skarżący nie dopełnili tego obowiązku, należało wydać decyzję celem doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa budowlanego. Odwołanie od tej decyzji wnieśli uczestnicy postępowania R. i J.S. Zarzucili jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, polegającym w szczególności na nie dopuszczeniu ich do toczącego się postępowania, nie wzięciu pod uwagę przedstawionych przez nich dowodów, ani też nie dopuszczeniu do wizji lokalnej. Odwołujący wskazali dalej, że nie znajduje uzasadnienia twierdzenie organu pierwszej instancji, jakoby przedmiotowy taras nie był obiektem budowlanym, albowiem w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do ich podobnego tarasu, organ ten stwierdził, że taras ten stanowi obiekt budowlany. Dodatkowo wskazali na kwestię istnienia okien w granicznej ścianie ogniowej, co jednak nie było przedmiotem zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy przed wydaniem decyzji przeprowadził uzupełniające postępowanie, wyznaczając rozprawę administracyjną, której przedmiotem było m.in. ustalenie, czy skarżący w [...] dokonali remontu balkonu, czy jego przebudowy. Po takim uzupełnieniu materiału dowodowego decyzją z dnia [...], Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowił uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na znaczną rozbieżność stanowisk tak stron, jak i świadków, przy braku jednoznacznych dokumentów świadczących o legalności wybudowanego tarasu, trudno jest rozpatrywać sprawę w trybie naruszenia prawa przy wykonaniu remontu czy przebudowie tarasu. Organ wskazał, że nawet gdyby przyjąć, iż skarżący w [...] dokonali remontu tarasu (bez wymiany elementów konstrukcyjnych), to i tak nie dopełnili obowiązku zgłoszenia tych robót budowlanych właściwemu organowi, co świadczy o dokonaniu przez nich samowoli budowlanej. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy postanowił przekazać sprawę organowi pierwszej instancji w celu "podjęcia stosownej decyzji". Decyzja ta została przez skarżących zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w wyniku rozpoznania tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 marca 2005 roku, sygn. akt II SA/Ka 925/03 skargę oddalił. Rozpoznając sprawę po raz kolejny organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...], Nr [...] nakazał skarżącym dokonać rozbiórki konstrukcji wsporczej balkonu (tarasu) w budynku przy ul. [...] w S. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu stwierdzono, że skarżący dokonali remontu balkonu (tarasu) bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia, a zatem orzeczono o rozbiórce części obiektu. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucili naruszenie zasad postępowania administracyjnego, które ich zdaniem miało wpływ na wynik sprawy. Wskazali także na niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa budowlanego, w szczególności podnosząc, że wykonany przez nich remont nie wymagał zgłoszenia, ani tym bardziej pozwolenia na budowę. Zwrócili uwagę, że wykonanie decyzji w takim kształcie, w jakim została ona podjęta nie jest możliwe, albowiem w istocie prowadziłoby to do rozbiórki całego balkonu. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie tego organu postępowanie prowadzone było prawidłowo, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał stwierdzić, że remont przedmiotowego balkonu wymagał wcześniejszego zgłoszenia na zasadzie art. 30 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Skoro takiego zgłoszenia nie dokonano, to słusznie organ pierwszej instancji orzekł o rozbiórce na zasadzie art. 51. ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W skardze do Naczelnego Sadu Administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz pominięcie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a ponadto naruszenie przepisów postępowania poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego). Zarzucili ponadto brak przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego i dowodowego pomimo wyraźnych zaleceń organu odwoławczego zamieszczonych w uprzedniej decyzji kasacyjnej. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie nie doprowadziło do wyjaśnienia tak istotnych kwestii, jak to z jakich elementów konstrukcyjnych wykonany był poprzedni balkon, które z tych elementów zostały wymienione, jakie były rozmiary balkonu i czy uległy one zmianie w wyniku przeprowadzonego remontu, ani też kiedy balkon został wybudowany, a następnie wyremontowany. Skarżący podkreślili, że w ich ocenie wydane decyzje są wadliwe, gdyż nie zawierają należytego uzasadnienia i opierają się jedynie na wybranych dowodach, nie tłumacząc, dlaczego innym dowodom nie dano wiary. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wskazać należy, że postępowanie administracyjne prowadzone przed organami obu instancji nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co w istocie stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotnym bowiem dla rozstrzygnięcia kwestii legalności wykonanych przez skarżących robót budowlanych było ustalenie zakresu, terminu i sposobu ich przeprowadzenia. Bez dogłębnego wyjaśnienia tych okoliczności nie było możliwe dokonanie przez organ odwoławczy merytorycznej kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności zaś nie było możliwe ustalenie, czy zachodziły podstawy do nałożenia na inwestorów obowiązków zmierzających do legalizacji wykonanych przez nich robót, czy też do wydania innej decyzji. Organ odwoławczy wskazywał zresztą na konieczność wyjaśnienia tych okoliczności w poprzedniej swojej decyzji z dnia [...]. Jednakże organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ocenie Sądu żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia spornych kwestii, a swoje działania ograniczył do wydania decyzji o rozbiórce części obiektu budowlanego. Istotą postępowania prowadzonego po uchyleniu decyzji w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do kwestii, które wcześniej nie zostały w ogóle bądź też w znacznej części wyjaśnione. Już samo to uchybienie, polegające na nie przeprowadzeniu takiego postępowania, stanowi dostateczną podstawę do stwierdzenia wadliwości podjętej decyzji. Jak już zwrócono uwagę w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 10 marca 2005 roku, sygn. akt II SA/Ka 925/03, to zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazywał, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z kolei art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego umożliwiał wydanie przez właściwy organ decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz określającą termin wykonania tych czynności, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, czyli m.in. bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia. W sprawie nadal nie budzi wątpliwości okoliczność, że skarżący przed wykonaniem robót budowlanych nie zgłosili zamiaru ich wykonania, ani tez nie wystąpili z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, jednak ani z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, ani też z akt administracyjnych nie można jednoznacznie wywnioskować, czy zakres przeprowadzonych robót wymagał zgłoszenia, czy też pozwolenia na budowę, a jeżeli tak, to czy wykonane roboty polegały na budowie w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, czy też mieściły się w pojęciu innych przypadków, o których mowa w art. 51 ust. 4 tego Prawa. Poprzedzająca zaskarżoną decyzję decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera ponadto uzasadnienia, jakie jest wymagane przepisem art. 107 § 3 kpa. Brak jest bowiem takich elementów, jak wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ nie sprecyzował nawet w swojej decyzji, czy wykonane przez skarżących roboty w istocie wymagały pozwolenia na budowę, czy też wystarczyło zgłoszenie zamiaru ich wykonania. Zgodzić się także przyjdzie ze stanowiskiem skarżących, że ewentualne wykonanie decyzji organu pierwszej instancji w istocie musiałoby być związane z przeprowadzeniem dalej idących robót rozbiórkowych, które mogłyby się sprowadzać do rozebrania tych elementów, których legalność nie budzi wątpliwości. Przy tak dalece idących uchybieniach, a w szczególności wobec braku wyjaśnienia sprawy w znacznej części organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie skarżących winien był uchylić ponownie tą decyzję w trybie art. 138 § 2 kpa, albowiem nie miał dostatecznych podstaw do rozpoznania sprawy co do meritum. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji dokona ustaleń z uwzględnieniem powyższych rozważań, przy czym będzie miał także na uwadze zmiany stanu prawnego ze szczególnym uwzględnieniem zmian ustawy Prawo budowlane, które weszły w życie po 11 lipca 2003 roku – tekst jedn. Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn, zm.). W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).