II SA/Ka 2009/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie NSA Łucja Franiczek Ewa Krawczyk Protokolant ref. staż. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi A.B., K.D., R.D., Z.P., L.S., I.P., K.W., A.J., H.S. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę o d d a l a s k a r g ę Decyzją z dnia [...]r. znak [...] Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. Zakładowi Górnictwa Nafty i Gazu w S. na budowę wymienionych w tej decyzji obiektów budowlanych dla Kopalni Gazu Ziemnego Z., przewidzianych do realizacji na terenie Ośrodka Zbioru Gazu Z. oraz na terenie działki Nr [...] obr. [...] w R. W piśmie z dnia [...]r. K.D., A.B., Z.P. i K.W. domagali się wznowienia postępowania zakończonego w/w decyzją zarzucając, że nie zostali powiadomieni o toczącym się postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana. O decyzji dowiedzieli się dopiero teraz, a dotyczy ona ich praw i obowiązków. Ich zdaniem wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego oraz poważnej szkody dla interesu Gminy miasta R. Stwierdzili nadto, że dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, Dalej zwrócili uwagę na niekorzystne oddziaływanie na ich nieruchomości Kopalni Gazu Z., polegające na immisji szkodliwych płynów, zanieczyszczeń, substancji toksycznych, zapachów, hałasu oraz obniżenia lustra wody i pogorszenia jej jakości. Decyzją z dnia [...]r. znak [...] Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania z powołaniem się na treść art. 149 § 3 i art. 150 § 1 Kpa. W uzasadnieniu stwierdził, że wnioskodawcy nie byli stroną postępowania w którym zapadła decyzja objęta wnioskiem o wznowienie – gdyż projektowana inwestycja nie dotyczyła ich interesu prawnego. Nazwiska wnioskodawców nie figurują w ewidencji gruntów nieruchomości objętych inwestycją oraz nieruchomości sąsiednich. Stwierdził też organ orzekający, że właściciele działek dla których z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki związane z planowaną inwestycją nie mają, w świetle art. 28 Kpa przymiotu strony i tym samym nie mają legitymacji do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W następstwie złożonego od tej decyzji odwołania została ona uchylona a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia decyzją Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że na tym etapie postępowania brak jest podstaw do przesądzenia kto powinien być stroną postępowania w którym zapadła decyzja objęta wnioskiem o wznowienie. Gdy składający wniosek o wznowienie twierdzi, że przymiot strony mu przysługiwał a z własnej winy nie brał w postępowaniu udziału, to weryfikacja jego twierdzeń może nastąpić dopiero w następnej fazie postępowania tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Potrzebna jest bowiem do tego merytoryczna ocena materiału dowodowego, która może nastąpić dopiero w trakcie postępowania przeprowadzonego w wyniku wznowienia. Gdyby w wyniku tej oceny organ orzekający doszedł do przekonania, że wnioskodawcy nie mieli przymiotu strony postępowania to powinien wydać decyzję opartą na treści art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Prowadząc ponownie sprawę Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. postanowieniem z dnia [...]r. znak [...] z powołaniem się na treść art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 1 Kpa wznowił postępowanie zakończone powołaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...]r. Następnie zaś decyzją z dnia [...]r. znak [...] przedmiotowe postępowanie wznowieniowe umorzył wskazując jako podstawę tego rozstrzygnięcia art. 28 i art. 147 w zw. z art. 105 § 1 Kpa. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że osoby domagające się wznowienia postępowania nie spełniają określonych w art. 28 Kpa przesłanek decydujących o ich przymiocie jako strony postępowania. W tym względzie podał, że objęta decyzją o wznowieniu postępowania inwestycja miała być realizowana na działce nr [...] obr. [...] stanowiącej własność PGNIG, położonej na terenie Ośrodka Zbioru Gazu KGZ "Z." oraz na działce nr [...] obr. [...] stanowiącej własność A.W. Wnioskodawcy nie są też właścicielami żadnej z działek sąsiednich, oznaczonych numerami [...], nr [...] i [...] ( obecnie działka nr [...] ), nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Objęte tą decyzją obiekty budowlane były realizowane dla Kopalni Gazu Ziemnego "Z." w R., która to kopalnia budowała swoje obiekty na podstawie różnych pozwoleń na budowę, dotyczących różnych zakresów przedmiotowych, realizowanych na różnych terenach. W konsekwencji różny jest też krąg stron tych postępowań. Osoby żądające wznowienia postępowania były stronami innego postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. znak [...]. Odnośnie inwestycji objętej decyzją z dnia [...]r., to jest ona realizowana w znacznej odległości od działek wnioskodawców i dlatego też trudno nawet mówić o sąsiedztwie tych nieruchomości. Zdaniem organu I instancji przymiot strony postępowania wnioskodawcy wywodzą z interesów faktycznego a nie prawnego. W odwołaniu od przedmiotowej decyzji o umorzeniu wznowionego postępowania K.D., A.B., K.W. i Z. P. zarzucili, że została ona wydana bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy i w oparciu o błędne ustalenia faktyczne. Podnieśli, że ich nieruchomości znajdują się na terenie górniczym "Z." wykorzystywanym przez Kopalnię "Z." co uzasadnia ich interes prawny. Po rozpoznaniu tego odwołania Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...] uchylił w całości omówioną wyżej decyzję organu I instancji z dnia [...]r. oraz orzekł o odmowie uchylenia decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...]r. znak [...]. Jako podstawę tego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 Kpa. W uzasadnieniu orzeczenia podał, że sposób działania organów po przeprowadzeniu wznowionego postępowania określa art. 151 Kpa, który nie przewiduje umorzenia wznowionego postępowania. W szczególności brak jest zdaniem organu odwoławczego podstaw do umorzenia postępowania z tego powodu, że zostało ustalone, iż żądanie wznowienia postępowania pochodzi od podmiotu nie mającego przymiotu strony. W tym względzie powołał się organ odwoławczy na wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1998 r. sygn. akt I SA 782/97/LEX, nr 44533/. Organ ten podzielił natomiast ustalenia organu I instancji oraz ich ocenę prawną, w części dotyczącej braku po stronie wnioskodawców przymiotu strony postępowania zakończonego decyzją objętą wnioskiem o wznowienie. W skardze do sądu A.B., K.D., R.D., Z.P., L.S., I.P., K.W., A.J. i H.S. domagali się uchylenia przedmiotowej decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego jako wydanej ich zdaniem z naruszeniem treści art. 145 § 1 pkt 1,2 i § 2 Kpa w zw. z art. 28 Kpa. Uzasadniając to żądanie stwierdzili, że mieszkają na terenie górniczym w rozumieniu art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 9 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, na którym niezgodnie z obowiązującymi przepisami zostały wybudowane obiekty budowlane Kopalni Gazu "Z." stwarzające zagrożenie dla mieszkańców miasta R. Mają zatem interes prawny i są stroną postępowania. Zarzucili, że w sprawie należało brać pod uwagę wszystkie stwarzające zagrożenie obiekty Kopalni "Z.", które są usytuowane niezgodnie z prawem. Ich zdaniem zaskarżona decyzja została nadto wydana z naruszeniem art. 7 – 12, art. 77 i art. 107 Kpa. Dla wykazania przymiotu strony postępowania skarżący powołali się na orzeczenia wydane z ich udziałem w innych sprawach. Podnieśli też, że również dalsze plany inwestycyjne kopalni zagrażają ich interesom gdyż zmierzają do pozbawienia ich własności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Prezes Wyższego Urzędu Górniczego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołując się dodatkowo na wyroki NSA z dnia 22.10.1998 r. sygn. akt IV SA 116/98 (LEX nr 43747 ) oraz z dnia 14.06.1999 r. sygn. akt IV SA 2397/98 ( LEX nr 47857). W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący dodatkowo podnieśli, że w toku postępowania administracyjnego nie ustalono dokładnego położenia "działek stron, chociaż działki skarżących znajdują się w strefach ochronnych kopalni". Z uwagi na położenie tych działek, pozostających w strefie negatywnego oddziaływania kopalni, przysługiwał im przymiot strony postępowania zakończonego pozwoleniem objętym wnioskiem o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ). Podzielając powołane w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę zapatrywanie organu odwoławczego ( poparte powołanym tam orzecznictwem NSA ) co do zasadności wydania w rozpatrywanej sprawie decyzji opartej na treści art. 151 § 1 Kpa, należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie sprawy i skargi sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy skarżącym przysługiwał w postępowaniu zakończonym kwestionowaną przez nich ostateczną decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...]r., przymiot strony w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 Kpa. Podkreślenia wymaga przy tym okoliczność, że wniosek o wznowienie postępowania został rozpoznany jedynie z punktu widzenia treści art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, czego skarżący w toku postępowania wznowieniowego nie kwestionowali. W świetle treści tego wniosku i dalszych pism procesowych wnioskodawców trudno zresztą przyjąć, że żądali oni wznowienia postępowania również w oparciu o inne wymienione w art. 145 § 1 Kpa podstawy. Z tego też względu bezpodstawny jest zdaniem Sądu sformułowany ogólnie tylko w skardze zarzut naruszenia treści art. 145 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 Kpa. Biorąc pod uwagę przedmiot rozstrzygnięcia objętej postępowaniem wznowieniowym decyzji ( z dnia [...]r.), skarżący swój interes prawny jako strony postępowania zakończonego tą decyzją, mogli wykazywać tylko jako osoby trzecie w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji – Dz. U. z 1994 r. Nr 89 poz. 414 ze zm. - zwanej dalej prawem budowlanym ). Mogli być zatem stroną tego postępowania tylko wówczas gdyby postępowanie to dotyczyło zamierzenia inwestycyjnego kolidującego z ich uzasadnionym interesem ( zobacz np. wyrok NSA z dnia 20 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1366/97 ). Na gruncie art. 28 Kpa oraz art. 5 prawa budowlanego przyjmuje się przy tym zgodnie w orzecznictwie i doktrynie, że interes prawny ma charakter materialny. Pojęcie to oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Interes ten musi być własny, indywidualny a także konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić. W orzecznictwie sądowym podkreśla się także, iż stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu ( zobacz np. uzasadnienie uchwał NSA z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. OPS 9/96 ONSA 3/97 poz. 102 i z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. OPK 19/01-ONSA 2/02 poz. 68 ). Przenosząc te ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podzielić zdaniem sądu stanowisko organów obu instancji, że składający wniosek o wznowienie nie mieli przymiotu strony w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie, a w szczególności przymiotu takiego ani w postępowaniu administracyjnym ani w postępowaniu sądowym nie wykazali. Skoro inwestycja objęta spornym pozwoleniem na budowę nie miała być realizowana na działkach sąsiednich w stosunku do ich nieruchomości, to powinni oni wykazać, że planowana inwestycja mogła być realizowana z naruszeniem ich uzasadnionych interesów, które podlegałyby ochronie w oparciu o konkretne przepisy prawa materialnego. W tym zaś względzie skarżący powołali się jedynie na normujące ogólne zagadnienia przepisy, poszczególnych aktów prawnych bez wykazania, że naruszenie tych przepisów mogło mieć wpływ na ich pozycję chronioną prawem materialnym. Należy podkreślić, że postępowanie wznowieniowe dotyczyło konkretnego zamierzenia inwestycyjnego realizowanego na konkretnych działkach. Brak jest zatem zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że dla ustalenia w tym postępowaniu przymiotu skarżących jako stron należało brać także pod uwagę inne inwestycje prowadzone lub zamierzone przez Kopalnię Gazu Ziemnego "Z.", czego domagają się skarżący. Odnośnie obiektów budowlanych objętych kwestionowaną decyzją z dnia [...]r. trudno natomiast przyjąć zdaniem Sądu ( biorąc pod uwagę ich charakter i przeznaczenie ), że mogłyby one negatywnie oddziaływać na chronione prawem prawa i obowiązki skarżących, którzy pomimo nałożonego na nich przez Sąd zobowiązania ( vide protokół rozprawy sądowej z dnia 29.06.2005 r.) nie wskazali nawet czy posiadają i w jakiej odległości od objętego decyzją terenu działki, których byliby właścicielami lub użytkownikami wieczystymi. Na takie konkretne oddziaływanie tych obiektów skarżący zresztą nie wskazywali akcentując ogólne negatywne oddziaływanie Kopalni Gazu "Z." jako zakładu górniczego w rozumieniu ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, na teren górniczy tego zakładu. Nie wykazali natomiast, a nawet jak już stwierdzono nie wskazywali, że takie negatywne oddziaływanie na ich nieruchomości mogą mieć obiekty budowlane objęte pozwoleniem na budowę z dnia [...]r. Z tego też powodu nie może być przesądzające dla niniejszego postępowania uznanie skarżących za stronę w innych postępowaniach administracyjnych i sądowych, na które skarżący się powołali. Postępowania te były bowiem prowadzone w innym przedmiocie. W szczególności, wbrew twierdzeniom skarżących, sprawa ta nie jest zdaniem Sądu tożsama ze sprawą sygn. akt SA/Rz 2395/01 w której zapadł powołany w piśmie skarżących z dnia [...]r. wyrok z dnia 4 września 2002 r. Nie może odnieść też skutku zdaniem Sądu powoływanie się przez skarżących na treść art. 33 § 1 prawa budowlanego. Według treści tego przepisu obowiązującego w dacie wydania objętej postępowaniem wznowieniowym decyzji, wbrew twierdzeniom skarżących, pozwolenie na budowę mogło dotyczyć ( na wniosek inwestora ) wydzielonej części całego zamierzenia inwestycyjnego. Wynikający z treści tego przepisu obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego odnosi się zdaniem Sądu niewątpliwie do pierwszego pozwolenia na budowę odnośnie tego zamierzenia, a takim kwestionowane pozwolenie niewątpliwie nie było. Zasadnicze górnicze obiekty budowlane dla tej Kopalni objęte były bowiem wcześniejszą decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. ( z dnia [...]r.). Wobec tego gdyby nawet przyjąć, że obiekty objęte tym pozwoleniem stanowiły jedynie część takiego zamierzenia w rozumieniu art. 33 ust. 1 – co nie zostało zresztą w dostateczny sposób wykazane ), to brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że stronami tego postępowania powinny być wszystkie podmioty, których uzasadnione interesy mogłyby być zagrożone przez obiekty budowlane zrealizowane wcześniej lub też mogące być zrealizowane później. Sąd rozpoznał również skargę R.D., L.S., I.P., A.J. i H.S., którzy nie brali udziału w postępowaniu wznowieniowym, stojąc na stanowisku, że wobec wyczerpania środków odwoławczych przez pozostałych skarżących, przesądzenie czy osoby te miały interes prawny do wniesienia skargi w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.), obowiązującej w dacie wniesienia skargi, jest możliwe dopiero po jej merytorycznym rozpoznaniu. W następstwie tego rozpoznania, również w stosunku do tych skarżących zasadne są przedstawione wyżej wywody, że nie wykazali oni przymiotu stron w rozumieniu art. 28 Kpa i art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 prawa budowlanego ( według treści obowiązującej w dacie wydania objętej postępowaniem wznowieniowym decyzji ), w postępowaniu, którego wniosek o wznowienie dotyczył. Z tych wszystkich względów skarga jako zdaniem Sądu nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.)