II SA/Ka 202/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Asesor WSA Rafał Wolnik, Protokolant stażysta Aleksandra Żmudzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2004 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] (sł.[...] ) zł tytułem zwrotu kosztów procesu. SW Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w C. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w C. z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni 5314 m kw. położonej w C. przy ul. [...] składającej się z działek nr nr [...] w ½ części, [...] i [...] stanowiącej własność B. M. oraz zmienił tę decyzję w części dotyczącej wysokości odszkodowania, za wywłaszczony grunt oraz posadowiony na nim budynek. W wyniku zmiany decyzji organu I instancji skarżąca B. M. uzyskała wyższe odszkodowanie odpowiednio [...] zł w stosunku do[...] zł za wywłaszczony grunt i [...] zł w stosunku [...] zł za składnik budowlany. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast działając na wniosek B. M. stwierdził nieważność wyżej opisanej ostatecznej decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w C. w części orzekającej o odszkodowaniu za wywłaszczony na rzecz Skarbu Państwa grunt o powierzchni 5 314 m kw. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ ten podniósł, że przedmiotowy grunt nie został w całości potraktowany jako przeznaczony pod zorganizowane i skoncentrowane budownictwo, bowiem wysokość odszkodowania ustalono jak za grunty rolne. Tymczasem w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego (wyroki z dnia 26 listopada 1987r. sygn. akt III ARN 28/87 i z dnia 26 stycznia 1989 r. sygn. akt III AZP 15/88) odszkodowanie za przejęte na rzecz Skarbu Państwa grunty na cele budownictwa należy ustalać jak za grunty budowlane. W aktach sprawy brak było również operatu szacunkowego mocą którego podwyższono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. W związku z powyższym zdaniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w C. rażąco naruszała przepis art. 59 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm.) w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa bowiem ustalone odszkodowanie nie uwzględniało ówcześnie obowiązujących cen w obrocie tego rodzaju gruntami i winna być w tej sytuacji wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzja ta w związku z brakiem wniosku stron o ponowne rozpatrzenie sprawy stała się decyzją ostateczną. W następstwie opisanej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast Wojewoda [...] ponownie rozpoznał odwołanie od decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w C. z dnia [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczony grunt i decyzją z dnia [...] r [...]utrzymał w mocy decyzję organu I instancji ustalając odszkodowanie za wywłaszczony grunt w kwocie "[...]". Decyzję swoją Wojewoda oparł na art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543). W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. M. wniosła o uchylenie opisanej decyzji i wypłacenia jej odszkodowania za wywłaszczone grunty zgodnie z cenami obowiązującymi w obrocie gruntami budowlanymi. W uzasadnieniu skargi wskazała, że wywłaszczeni sąsiedzi otrzymali dopłatę do wypłaconego odszkodowania zgodnie z cenami działek budowlanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał on, że ustalając wysokość należnego odszkodowania oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, który dokonał wyceny wywłaszczonych działek według stanu i wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej. Z uzyskanego opracowania wynikało, że ustalona wartość wywłaszczonej nieruchomości i wysokość wypłaconego stronie odszkodowania odpowiadała obowiązującym w dacie decyzji wywłaszczeniowej cenom w obrocie gruntami budowlanymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przede wszystkim Sąd dokonując kontroli tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać albowiem wydana została, bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy koniecznego do końcowego jej rozstrzygnięcia. Zatem została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dostrzeżone przez Sąd uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270)- dalej zwanej p. s. a. Przystępując do analizy zaskarżonej decyzji w pierwszym rzędzie należy rozważyć problem czy w postępowaniu w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie które miało miejsce w [...] mają zastosowanie przepisy wyżej cytowanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czy też przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązującej w chwili wydawania zaskarżonej decyzji Podjęte w 1988 r. rozstrzygnięcia w przedmiocie należnego skarżącej odszkodowania za wywłaszczony grunt o powierzchni 0,5314 ha . przez organy obu instancji oparte były o art. 59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiącym w iż odszkodowanie za grunty pod zabudową i grunty nie zabudowane ustala się według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego. Przy ustalaniu zasad odszkodowania za grunty rolne lub leśne uwzględniało się ich położenie, wartość bonitacyjną, stopień wyposażenia w urządzenia techniczne służące produkcji rolniczej lub leśnej oraz melioracje. Przy ustalaniu odszkodowania za grunty pozostałe uwzględniało się ich położenie i stopień wyposażenia w urządzenia komunalne. Wreszcie przepisy zamieszczone w tym artykule stanowiły, że odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami. Przepisy w/w ustawy zastosował także Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdzając rażące naruszenie decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w C. jej unormowania regulujące wysokość należnego odszkodowania za wywłaszczony grunt i w konsekwencji stwierdzając jej nieważność. Wojewoda [...] rozpatrując ponownie, na skutek stwierdzenia nieważności, odwołanie od decyzji Kierownika Wydziału Geodezji Urzędu Miasta C. zastosował przepisy obowiązujące w dacie orzekania a w szczególności art. 130 ustawy z dnia 29 września 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wedle którego wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Rozstrzygając kwestię jakie przepisy winny znaleźć zastosowania w analizowanej sprawie powołał się on na art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Powołanie się przez organ na regułę intertemporalną zawartą w cytowanym przepisie było jednak zbyteczne i niewłaściwe. W analizowanej sprawie została bowiem wydana decyzja ostateczna w sprawie wywłaszczenia i ustalenia wysokości odszkodowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest jednak pogląd, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie stosuje przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez ten organ ( por. m.in. uchwałę 5 sędziów NSA z dnia 19 stycznia 1998r. OPK 38/97 Wokanda 1998/5/28 wydaną w kwestii stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami). W świetle tej uchwały należy zaaprobować oparcie przez Wojewodę zaskarżonego orzeczenia na przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami. Organ stosując ustawę z 29 września 1997 winien jednak pamiętać, że pierwotnie jej przepisy opierały się na założeniu, że niezależnie od decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, która nie rozstrzygała kwestii należnego z tytułu wywłaszczenia tej nieruchomości odszkodowania (art. 119 ust. 1 tej ustawy), odrębną decyzją, wydaną w terminie miesiąca od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, należało rozstrzygnąć kwestię należnego z tego tytułu odszkodowania (art. 129 tej ustawy) - jakkolwiek praktycznie nie wykluczało to możliwości wydania jednej decyzji, w której organ orzekał zarówno o wywłaszczeniu nieruchomości, jak i o wysokości należnego z tego tytułu odszkodowania. Tym niemniej, w związku z obowiązującą wówczas regulacją prawną, zakładało się dopuszczalność wydawania dwóch odrębnych decyzji, jednej w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oraz drugiej w sprawie odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowił równocześnie, że: "Wysokość odszkodowania ustala się według stanu wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu i według jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu". Następnie jednak, w wyniku nowelizacji tej ustawy, wprowadzonej w życie z dniem 15 lutego 2000 r. (art. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw, Dz. U. Nr 6, poz. 70), przyjęte zostały odmienne rozwiązania prawne w tym zakresie, które zresztą aktualnie nadal obowiązują, a wedle tych rozwiązań: po pierwsze - decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości powinna zawierać w swej treści między innymi także "ustalenie wysokości odszkodowania" (art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 49 ustawy zmieniającej); po drugie - zmianie uległa równocześnie dyspozycja art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami (na podstawie art. 1 pkt 53 lit. a ustawy zmieniającej), który w aktualnym brzmieniu nie przewiduje już wydania odrębnej decyzji w kwestii ustalenia odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości; po trzecie - w konsekwencji, zmianie uległa także dyspozycja art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (na podstawie art. 1 pkt 54 ustawy zmieniającej), który obecnie stanowi, że: "Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu". Wymieniona nowelizacja art. 130 ust 1 omawianej ustawy nie objęła jednak ust. 2 tego artykułu zgodnie z którym ustalenie wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Treść wymienionego przepisu nakłada na organ ustalający wysokość należnego odszkodowania obowiązek uzyskania opinii w postaci operatu szacunkowego wywłaszczonej nieruchomości. Skoro tak, to organ orzekający w sprawie winien również dokonać oceny przedłożonej opinii ustalając w szczególności czy została ona sporządzona w zgodzie z przepisami zamieszczonymi w Dziale IV rozdziale I ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozdziale tym zawarte są bowiem szczegółowe regulacje odnoszące się do zasad sporządzania wyceny nieruchomości. Dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód podlega w toku postępowania administracyjnego ocenie, której winien dokonać organ administracji. Nie ma żadnych powodów aby inaczej traktować sporządzony w sprawie operat szacunkowy. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodność i przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy należy jednak do obowiązków organu. To bowiem organ rozstrzyga sprawę, a zadaniem biegłego jest dostarczyć organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału (art. 84 § 1 kpa), nie zaś rozstrzygania sprawy za organ ( por. w wyroku NSA z 25 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1656/96 niepubl.). W opinii Sądu Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał takiej oceny do czego był zobligowany art. 77§ 1 i 80 kpa. W szczególności nie odniósł się on do podnoszonej przez skarżącą okoliczności, iż uzyskane przez nią odszkodowanie było niższe od uzyskanego odszkodowania przez właścicieli sąsiednich posesji. Przedłożony operat szacunkowy nie spełnia także jak się wydaje wymogów określonych w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wytypowane bowiem przez rzeczoznawcę w ramach metody porównywania parami transakcje obrotu nieruchomościami na terenie C. w 1988 r. dotyczyły w trzech przypadkach nabycia gruntów przez Skarb Państwa, w jednym zbycia gruntu przez Urząd Miasta, i tylko dwie transakcje wolnorynkowe. Brak również w operacie informacji o wykorzystaniu w opinii danych o jakich mowa w art. 155 ustawy w szczególności brak informacji o zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 1988 r. dla jednostki strukturalnej w której znajdowały się grunty skarżącej. Te braki opinii w zestawieniu ze stanowiskiem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawartym w uzasadnieniu decyzji, winny spowodować sięgnięcie po uzupełnienie sporządzonej opinii a w razie nie uzyskania zadawalających wyjaśnień zlecenie wykonania drugiego operatu szacunkowego (art. 77 § 2 kpa). Dodatkowo należy podnieść także, że opinia rzeczoznawcy majątkowego została oparta na rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 98, poz. 612), które zostało wydane przed dokonaną w 2000 r. nowelizacją art. 130 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc w innym stanie prawnym. Nowe znacznie obszerniej regulujące problematykę ustalania wartości nieruchomości rozporządzenie Rady Ministrów zostało wydane dopiero 27 listopada 2002 r. (Dz.U. nr 230, poz. 1924). Okoliczność ta nakazywała organowi wydającemu zaskarżoną decyzję szczególną ostrożność w ocenie sporządzonej opinii czego jednak trudno doszukać się w zaskarżonej decyzji. Przepisy regulujące sprawę wywłaszczeń rangi zarówno ustawowej jak i przepisy wykonawcze powinny być przy tym interpretowane w sposób zgodny z konstytucyjnoprawnymi gwarancjami prawa własności, w tym w szczególności zgodnie z zasadą, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie "za słusznym odszkodowaniem" (art. 21 ust. 2 in fine Konstytucji RP) oraz zgodnie z zasadą, w myśl której "własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej" (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). ". ( por. wyrok SN z 5 kwietnia 2002 r. sygn. akt III RN 125/01 OSNP 2003/1/3 ). Dlatego, jako niedopuszczalne i naruszające wspomniane zasady konstytucyjne, wykluczyć należało zaakceptowanie ustalenia wysokości należnego odszkodowania za wywłaszczony grunt o powierzchni 0,5314 ha w kwocie [...] gr. t.j. kwocie niższej od ustalonej w decyzji odwoławczej wydanej w [...] która następnie została wyrugowana z obrotu prawnego jako rażąco naruszająca prawo. Nota bene przyjdzie wskazać, że w sentencji zaskarżonej decyzji nieprawidłowo zdenominowano kwotę należnego odszkodowania ( stwierdzono bowiem w niej iż należne odszkodowanie wynosi [...] -co winno skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji, bo daje to kwotę blisko dziesięciokrotnie wyższą od ustalonej w [...] ). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda przyjmie, że sporna wartość winna być ustalona zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania. Jest jednak oczywiste, że skarżąca nie może "dwukrotnie" otrzymać odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co prowadzi do wniosku, że kwotę obecnie ustalonego przez organ II instancji odszkodowania należy porównać z odszkodowaniem ustalonym decyzją organu I instancji. Orzeczenie organu I instancji zostało bowiem już wykonane. Z tego też względu ustaloną kwotę odszkodowania należy zdenominować. Gdyby się okazało, że kwota która została ustalona przez organ I instancji i wypłacona skarżącej (faktycznie wypłacona kwota była jeszcze wyższa bowiem organ drugiej instancji unieważnioną decyzją ją podwyższył) była wyższa niż ustalona w aktualnym postępowaniu to należałoby uwzględnić treść art. 139 kpa. W konsekwencji mogło by to prowadzić do wydania decyzji o treści zawartej w zaskarżonym orzeczeniu. Decyzja taka powinna jednak wynikać ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zostać odpowiednio uzasadniona, których to wymogów zaskarżona decyzja z wyżej naprowadzonych powodów nie spełnia. Z powyższych względów uchylono zaskarżoną decyzję i orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 p. s. a. w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 wyżej cytowanej ustawy przepisy wprowadzające(...).