II SA/Ka 221/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Wach, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Walentek, NSA Tadeusz Michalik (spr.), Protokolant stażysta referent Mariola Grąziowska, po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2004 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] r. Nr [...] orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu u J. H.. W uzasadnieniu wskazano, że wyniki badań przeprowadzonych przez specjalistyczną placówkę diagnostyczną – Poradnię Chorób Zawodowych w S. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K., nie pozwalają na rozpoznanie u J. H. – pomimo stwierdzenia pracy w warunkach ponadnormatywnego hałasu – choroby narządu słuchu wywołanej hałasem. W odwołaniu od tej decyzji J. H. podnosił, iż nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego wykluczającego u niego chorobę słuchu. Wskazywał, że przez cały okres zatrudnienia pracował w warunkach ponadnormatywnego hałasu, co spowodowało u niego utratę słuchu. Decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. orzekł utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu wskazał, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest: - orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia istnienia występującego schorzenia jako choroby ujętej – zakwalifikowanej przez orzeczników do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r., - wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem. Podniesiono, że w sprawie J. H. dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że w/w pracował w "A" w C. jako [...],[...], [...] w latach 1963-1964 i 1966-1978, gdzie był eksponowany na działanie hałasu ponad 82 dB przez ok. 6 godzin w ciągu zmiany roboczej. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny przyjął więc, że w/w pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej narządu słuchu. Wskazano, że w/wym. był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r.), gdzie z uwagi na charakter uszkodzenia słuchu nie rozpoznano choroby zawodowej, a następnie był badany w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r.), gdzie również z uwagi na głuchotę ucha prawego; stan po operacji radykalnej ucha środkowego lewego i mieszany charakter niedosłuchu w uchu lewym nie rozpoznano choroby zawodowej narządu słuchu. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. podniósł, że po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego i po uzyskaniu orzeczenia z Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. – nie znalazł podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu słuchu, zwłaszcza, gdy orzecznicy placówki II szczebla (IMP i ZŚ w S.) powołani do rozpatrywania spraw spornych nie rozpoznali takiego schorzenia narządu słuchu u J. H., które mogłoby zostać zakwalifikowane jako choroba określona w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych – stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Reasumując wskazano, że wobec braku rozpoznania choroby zawodowej – w rozumieniu § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294) – [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. miał podstawy by nie uwzględnić odwołania J. H., tym samym utrzymał w całości w mocy decyzję I instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. H. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia występowania u niego choroby zawodowej narządu słuchu. W uzasadnieniu wskazał, że w okresie zatrudnienia pracował w warunkach narażenia na ponadnormatywny hałas, co spowodowało u niego uszkodzenie słuchu. Podnosił, że nie rozumie dlaczego organ odwoławczy z jednej strony stwierdził, że pracował w narażeniu na ponadnormatywny hałas, a z drugiej strony "jego głuchoty" nie zakwalifikował jako schorzenia zawodowego. Kwestionował orzeczenie lekarskie placówki diagnostycznej II stopnia, powołując się na (załączony do skargi) artykuł prasowy z którego wynika, że prokuratura zatrzymała "kolejnych lekarzy" tej placówki pod zarzutem przyjmowania korzyści majątkowej w zamian za wydanie korzystnych dla zainteresowanych orzeczeń w kwestii stwierdzenia choroby zawodowej słuchu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty i wywody zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Niniejsza skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed dniem 01 stycznia 2004 r. Z tą datą uległ zmianie stan prawny i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia przedmiotowej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo przyjął organ Inspekcji Sanitarnej, że podstawę wydania decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej stanowią wyniki dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, obrazujące rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego, sposób wykonywania pracy oraz orzeczenia lekarskie właściwych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznania chorób zawodowych. Wynika to z treści § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 231 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy. W rozpoznawanej sprawie organ Inspekcji Sanitarnej oceniając wyniki przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego słusznie przyjął, że skarżący w trakcie zatrudnienia świadczył pracę w warunkach narażających na utratę słuchu. Wykazane bowiem zostało, że pracował w warunkach narażenia na ponadnormatywny hałas. Praca w takich warunkach stwarza ryzyko powstania uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, a schorzenie to uznane jest za chorobę zawodową (pozycja 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do powołanego rozporządzenia Rady Ministrów). Zgodnie z tym co już wyżej nadmieniono, dodatkowym warunkiem do wydania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej jest przeprowadzenie badań i wydanie orzeczeń lekarskich przez właściwe jednostki diagnostyczne. Orzeczenia lekarskie placówek medycznych wydane w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej, mają charakter opinii biegłego, nie wiążą zatem bezwzględnie organu decyzyjnego, a podlegają jego ocenie, jak każdy inny zgromadzony w sprawie dowód. Z orzeczeń lekarskich dwóch jednostek diagnostycznych wynika, że u skarżącego nie rozpoznano uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Przychodnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. w orzeczeniu z dnia [...] r. w swoim orzeczeniu wskazała, iż z uwagi na charakter uszkodzenia słuchu nie rozpoznano choroby zawodowej. Z kolei Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w orzeczeniu z dnia [...] r. stwierdził u skarżącego głuchotę ucha prawego oraz niedosłuch mieszany ucha lewego ([...]dB), a przyczyną nierozpoznania choroby zawodowej był rodzaj niedosłuchu w uchu lewym oraz głuchota ucha prawego. Dokonując oceny tych orzeczeń lekarskich umknęło organowi Inspekcji Sanitarnej, że uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu, jeżeli spowodowane zostało czynnikiem szkodliwym dla zdrowia występującym w środowisku pracy, stanowi chorobę zawodową niezależnie od stopnia uszkodzenia. O zawodowym uszkodzeniu słuchu decyduje bowiem wyłącznie związek z pracą, nie zaś wielkość i rozmiar stwierdzonego ubytku słuchu. W przekonaniu Sądu każde odejście od normy prawidłowości fizjologicznej danego narządu jest jego uszkodzeniem, stąd każdy przypadek odchylenia od wzorca jest cechą patologiczną. Norma zdrowotna jest bowiem oznaką sprawności danego narządu, zaś stan odmienny jest jej obniżeniem. O chorobie zawodowej nie decydują względy medyczne, a tylko prawne. Przeto stwierdzenie niedosłuchu odbiorczego, który zawsze jest wywołany czynnikiem zewnętrznym, i zatrudnienie w hałasie, przy braku innych okoliczności i domniemaniu związku przyczynowego, uzasadnia uznanie schorzenia za chorobę zawodową. Żadne inne reguły w tej materii nie obowiązują. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że nie ulega wątpliwości, iż stwierdzony u skarżącego niedosłuch typu mieszanego (przewodzeniowo-odbiorczy) ucha lewego nie może być zakwalifikowany jako schorzenie zawodowe. Niemniej jednak należy zaznaczyć, że placówka diagnostyczna II stopnia rozpoznając u skarżącego głuchotę ucha prawego – nie sprecyzowała dokładnie charakteru tego uszkodzenia tj. czy jest to głuchota typu odbiorczego, czy też przewodzeniowego (otoskleroza). W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Należy wskazać, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Takich kroków zaś jak wyżej wykazano, w niniejszej sprawie nie podjęto. Brak precyzyjnego określenia charakteru stwierdzonej u skarżącego głuchoty ucha prawego, stanowi istotny brak postępowania, który musi być usunięty przez wydanie uzupełniającego orzeczenia lekarskiego. Od tego bowiem jaki jest charakter tego uszkodzenia słuchu – głuchoty ucha prawego, typu odbiorczego, czy też przewodzeniowego (otoskleroza) zależy bowiem kwestia rozpoznania lub nie w przedmiotowym przypadku choroby zawodowej u skarżącego. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że rozpoznanie zawodowego uszkodzenia słuchu tylko w jednym uchu stwarza podstawę do stwierdzenia choroby zawodowej, o której mowa pod pozycją 15 wykazu chorób zawodowych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2002 r. sygn. III RN 78/01), a zatem gdyby rozpoznana głuchota była typu odbiorczego, należałoby stwierdzić u skarżącego występowanie choroby zawodowej narządu słuchu spowodowanej działaniem nadmiernego hałasu. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą organu będzie zwrócenie się do IMPiZŚ w S. o wydanie opinii uzupełniającej w kwestii rozpoznanej głuchoty ucha prawego, w szczególności celem wyjaśnienia dokładnie charakteru tego uszkodzenia tj. czy jest to głuchota typu odbiorczego, czy też przewodzeniowego (otoskleroza). Po takim uzupełnieniu materiału organ winien wydać decyzję, mając przy tym na uwadze wyżej już naprowadzone wywody. Na zakończenie godzi się podkreślić, że w dniu orzekania przez sąd w niniejszej sprawie obowiązywało już nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W tej mierze wskazać trzeba, że w dalszym ciągu w sprawie będą miały zastosowanie dotychczasowe przepisy. Z brzmienia § 10 tegoż rozporządzenia wynika, iż postępowanie rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (03 września 2002 r.), czyli postępowanie będące w toku, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Skoro więc nie zawężono granic owego postępowania, zwłaszcza do granic ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego, kiedy to po uchyleniu decyzji przez Sąd należałoby stosować nowe przepisy, przyjąć wypadnie, iż chodzi o postępowanie w jego całokształcie, a zatem obejmujące również postępowanie w zakresie kontroli legalności decyzji administracyjnych, czyli postępowanie przed sądem administracyjnym. Sformułowanie cytowanego przepisu prowadzi do konkluzji, iż postępowanie jest rozpoczęte (w domyśle niezakończone) wówczas, gdy sprawa nie została w ogóle rozstrzygnięta, bądź gdy decyzja wydana w sprawie nie nosi znamion ostateczności i prawomocności. To też nowe przepisy należy stosować wyłącznie do spraw wszczętych po wskazanej powyżej dacie wejścia w życie przywołanego rozporządzenia.