II SA/Ka 2436/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant ref. staż. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi B. i D. małżonków W. oraz I. T. na uchwałę Rady Gminy w Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę B. i D. małżonków W., 2. ze skargi I.T. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej odrzucenia zarzutu co do poszerzenia ulicy [...] oznaczonej w projekcie planu symbolem "[...]" i orzeka, że w tej części nie podlega ona wykonaniu. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Gminy Ś. postanowiła o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w jednostce [...] - J. określając w § 2 tej uchwały granice terenu objętego tym planem. O podjęciu tej uchwały ogłoszono w Gazecie A z dnia [...] r. W [...] r. opracowana została prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od [...] do [...] r. o czym B. i D. małżonkowie W. zostali zawiadomieni dnia [...] r. O terminie wyłożenia projektu planu dokonano m.in. ogłoszenia w Gazecie A z dnia [...] r. W zarzucie z dnia [...] r. B. i D. małżonkowie W. sprzeciwili się przewidzianemu w projekcie planu poszerzeniu m.in. kosztem ich działki nr [...] ulicy [...]. Podali, że poszerzenie drogi nie jest uzasadnione, gdyż posiadacze działek leżących przy tej drodze mają właściwy dostęp do drogi publicznej. Podnieśli również, że już wcześniej około [...] arów zostało przekazane z tej działki "na użytek Gminy". W piśmie z dnia [...] r. zarzut co do projektu planu wniosła również I.T., która sprzeciwiła się wytyczeniu m.in. po jej nieruchomości nowej drogi publicznej. Podała, że po zrealizowaniu tego zamierzenia jej nieruchomość zostałaby podzielona na dwie części, z których jedną będzie zajmował wyłącznie istniejący na tej nieruchomości staw. Będzie to wymagało nadto zabezpieczenia tego stawu, który obecnie jest usytuowany na ogrodzonym terenie. Zabudowa na drugiej części działki zostanie znacznie utrudniona. Nieruchomość "stanie się mniej atrakcyjna" i straci na wartości. I.T. podniosła także, że nieruchomości znajdujące się w pobliżu jej działki "mają niczym nieskrępowany dojazd". Rozpoznając te zarzuty w dniu [...] r. Wójt Gminy Ś. w odniesieniu do zarzutu I.T. zaproponował jedynie przesunięcie przebiegu drogi oznaczonej w projekcie planu symbolem [...] do granic działek (wzdłuż cieku) zaś zarzut B. i D. małżonków W. odnośnie poszerzenia ulicy [...] oznaczonej w projekcie planu symbolem [...] uznał za całkowicie bezpodstawny. W konsekwencji zarzuty te przedstawił do rozstrzygnięcia Radzie Gminy Ś. w dniu [...] r. o czym w/w osoby zostały powiadomione. Na sesji tej zarówno I.T. jak i małżonkowie W. podtrzymali wniesione zarzuty. Na sesji tej podjęto też uchwałę co do ostatecznego rozstrzygnięcia zarzutów na następnej sesji w dniu [...] r., o którym to terminie w/w zostali również zawiadomieni. Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] r. podjętą na podstawie art. 24 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm., zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym) Rada Gminy Ś. orzekła o uwzględnieniu zarzutu I.T. dotyczącego przebiegu przez jej działkę nr [...] projektowanej drogi [...] (przeznaczonej dla ruchu pojazdów wraz z ciągiem pieszym) a jednocześnie odrzuciła jej zarzut w zakresie ustaleń planu dotyczących projektowanego poszerzenia ulicy [...] - [...] do parametrów zgodnych z obowiązującymi przepisami dla drogi dojazdowej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że poszerzanie ulicy [...] oznaczonej w projekcie planu symbolem [...] wynika z konieczności przystosowania jej do obowiązujących parametrów jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Ulica ta na odcinku działki I. T. ma obecnie szerokość [...] m i nie spełnia wymogów drogi publicznej określonych w obowiązujących przepisach, w tym również wymagań dotyczących bezpieczeństwa p. pożarowego. Stwierdzono także, że rozwiązania projektowe co do parametrów tej drogi będą uwzględniać ograniczenia wynikające ze stanu zainwestowania terenu. Przedmiotową uchwałą odrzucono też zarzut B. i D. małżonków W. w części dotyczącej również poszerzenia ulicy [...] - oznaczonej w projekcie planu symbolem [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powołano się na te same argumenty jak w przypadku orzeczenia o zarzucie I. T. W skardze do sądu na w/w uchwałę w części dotyczącej odrzucenia zarzutu B. i D. małżonkowie W. wnieśli o jej uchylenie jako podjętej ich zdaniem bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zarzucili, że stanowisko zawarte w tej części zaskarżonej uchwały nie uwzględnia ich słusznego interesu, ogranicza ich prawo własności i jest dla nich krzywdzące. Ich zdaniem poszerzenie ul. [...] nie będzie miało gospodarczego znaczenia o ile nastąpi jedynie na odcinku ich nieruchomości. Podnieśli, że "wszystkie inne parcele mają właściwy dostęp do drogi". Uszczuplenie ich działki narazi ich na znaczne straty ekonomiczne. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ś. wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że poszerzenie ulicy [...] jest konieczne, gdyż stanowi ona fragment podstawowego układu komunikacyjnego wschodniej części sołectwa J. - obszaru oznaczonego w projekcie planu symbolem [...]. Pełni funkcję drogi klasy dojazdowej dla obsługi i projektowanej jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej położonej wzdłuż jej przebiegu. W końcowym przebiegu łączy ona istniejący układ dróg dojazdowych obsługujących północno-wschodnią część tego obszaru. Jej poszerzenie wynika z konieczności przystosowania jej do obowiązujących parametrów. Zaakcentowano też, że z uwagi na istniejący stan zainwestowania działek położonych w sąsiedztwie działki skarżących ograniczający rozbudowę drogi, zalecono w projekcie planu przyjęcie minimalnej dopuszczalnej szerokości pasa drogowego w oparciu o szczegółowe rozwiązania projektowe. Skargę do sądu na powyższą uchwałę, w części odrzucającej jej zarzut co do poszerzenia ul. [...] wniosła również I.T. domagając się jej uchylenia. Zarzuciła, że uchwała ta w zaskarżonej części nie uwzględnia jej słusznego interesu, gdyż w konsekwencji dojdzie do rozebrania jej płotu oraz znacznego uszczuplenia działki a nawet częściowego zasypania istniejącego na tej działce stawu. Zdaniem skarżącej poszerzenie ulicy jest dla niej krzywdzące, gdyż następuje kosztem tylko jej działki leżącej w środku ulicy. Poszerzenie to stworzy zagrożenie dla jej budynku, co może doprowadzić do naruszenia jego fundamentów. W odpowiedzi na tę skargę Rada Gminy Ś. również wniosła o jej oddalenie podając te same motywy co w omówionej wyżej odpowiedzi na skargę małżonków W. Na rozprawie sądowej w dniu 31 sierpnia 2005 r. skarżący podtrzymując skargi zaakcentowali, że poszerzenie ulicy [...] ma się odbyć kosztem tylko ich działek z pominięciem działek położonych po przeciwnej stronie tej ulicy. Rozpoznając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut należy wnieść na piśmie w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu planu. Oznacza to, że tylko taki zarzut może być przedmiotem uchwały o jakiej mowa w art. 24 ust. 3 tej ustawy. Oceniając z punktu widzenia tego wymogu odnoszącą się do skarżącej I.T. zaskarżoną uchwałę Rady Gminy w Ś. sąd doszedł do przekonania, że w zaskarżonej części tj. w części dotyczącej odrzucenia zarzutu I.T. odnośnie ustaleń projektu planu dotyczących projektowanego poszerzenia ulicy [...] - [...], została ona podjęta bez podstawy prawnej. W tym bowiem przedmiocie I.T. zarzutu odpowiadającego wymogom art. 24 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie złożyła. W zarzucie z dnia [...] r. I.T. kwestionowała bowiem jedynie przyjęte w projekcie planu usytuowanie jednej drogi, dzielącej jej działkę na dwie części. Jedną z tych części miałby przy tym zajmować w całości położony na jej nieruchomości staw. Zarzut dotyczył zatem jedynie wytyczenia nowej drogi, oznaczonej wówczas w projekcie planu symbolem [...], mającej połączyć ulicę [...] z ulicą [...] i drogą projektowaną [...]. W piśmie tym nie sformułowano natomiast żadnych zastrzeżeń co do poszerzenia ulicy [...] oznaczonej w projekcie planu symbolem [...]. Wobec wymogu sformułowania zarzutu na piśmie zastrzeżeń tych nie można wyprowadzić zdaniem Sądu z ogólnej treści przedmiotowego pisma I.T. z dnia [...] r. w którym jest jedynie wyraźnie mowa o "drodze przelotowej" przez jej nieruchomość. Tak też treść tego pisma została odczytana przez Wójta Gminy Ś., który rozpoznawał w dniu [...] r. wniesione zarzuty i protesty (karta [...] dokumentów formalno-prawnych, część [...]) i który wówczas przyjął, że I. T. wniosła jedynie zarzut dotyczący przebiegu drogi [...]. Takie ustalenie wynika również z treści zawiadomienia I.T. o sesji Rady Gminy Ś. w dniu [...] r. jak i z treści wyciągu z protokołu tej sesji (karta [...] i [...] w/w dokumentów). Również tylko o takim zarzucie jest mowa w zawiadomieniu o sesji Rady Gminy Ś. w dniu [...] r. (karta [...] przedmiotowych akt). W konsekwencji przedmiotem zaskarżonej uchwały nie mogły być zastrzeżenia nie zgłoszone przez I.T. przy spełnieniu wymogów wynikających z art. 24 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skutkuje to stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej przez I. T.części na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. - zwanej dalej ustawą p.w.u.p.) i w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Sąd stanął przy tym na stanowisku, że w/w art.27 ust. 1 ustawy zawiera unormowanie lex specjalis, w stosunku do unormowania zawartego w art. 94 ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z przyczyn formalnych Sąd nie mógł ustosunkować się do merytorycznych zarzutów podniesionych w skardze I.T. Odnośnie skargi B. i D. małżonków W. należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że Sąd z urzędu nie dopatrzył się naruszenia przy uchwalaniu kwestionowanego projektu planu, wynikającego z art. 48 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (w zw. z art. 27 ust. 1 tej ustawy) trybu postępowania oraz właściwości organów. W świetle przedstawionych sądowi akt administracyjnych brak jest też zdaniem Sądu podstaw do kwestionowania zastosowania trybu wynikającego z treści art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się zaś do przedstawionych w skardze zarzutów Sąd uznał je za nieuzasadnione. Przede wszystkim w świetle treści akt administracyjnych niezrozumiały i nietrafny jest ich zarzut jakoby do poszerzenia ulicy [...] miało dojść jedynie na odcinku ich nieruchomości. Zarówno bowiem z tekstowej części projektu planu (§ 15 pkt 7) jak i z map geodezyjnych wynika jednoznacznie, że ulica ta ma być poszerzona również na dalszych odcinkach. Z map tych wynika również, że ma ona być poszerzona (w liniach rozgraniczających) zarówno kosztem działki skarżących jak i kosztem działek po przeciwnej stronie tej ulicy. Okoliczność przeznaczenia pod poszerzenie ulicy większego pasa działki skarżących jest również zdaniem Sądu uzasadniona aktualnym zainwestowaniem (zabudowaniem) działek położonych po drugiej stronie przedmiotowej ulicy. Nawet po przeznaczeniu na poszerzenie drogi pasa działki skarżących o szerokości około [...] metrów (w odniesieniu do obecnie istniejącego pasa drogi) szerokość tej działki będzie wynosić [...] m i tym samym na całej jej długości wzdłuż tej ulicy będzie się nadawać pod zabudowę. Nie może ulegać wątpliwości, że przewidywane poszerzenie ulicy ma nastąpić z naruszeniem interesu skarżących jako współwłaścicieli działki nr [...]. W tej sytuacji rozstrzygnięcie skargi sprowadza się zdaniem Sądu do odpowiedzi na pytanie, czy do naruszenia tego doszło w zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Na pytanie to w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należało udzielić zdaniem Sądu odpowiedzi twierdzącej. Nie negując akcentowanych w skardze uprawnień właścicielskich skarżących należy bowiem stwierdzić, że ochrona prawa własności wynikająca zarówno z Konstytucji RP (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2) jak i z Kodeksu cywilnego (art. 140) nie jest absolutna i może podlegać ograniczeniom w drodze przepisów ustawowych (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Takie właśnie ograniczenia wprowadza m.in. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym dając uprawnienie gminom do określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy zachowaniu określonych w tej i innych ustawach warunków, przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. To oznacza z jednej strony, że wykonując władztwo planistyczne gmina może w granicach prawa ograniczyć prawo własności, zaś z drugiej, że podobnie jak prawo własności również władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że proces planistyczny w nieunikniony sposób prowadzi do powstania konfliktów interesów i nie jest przeważnie możliwe zagwarantowanie realizacji interesów wszystkich uczestników procedury planistycznej w równym stopniu. Zadaniem organów jest natomiast wyartykułowanie przyjętych preferencji. Z przyznanego gminom art. 2 ust. 1 i art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego należy niewątpliwie wyprowadzić uprawnienie gmin do ograniczenia w procesie planistycznym m.in. prawa własności. W przeciwnym wypadku władztwo to byłoby bowiem czysto iluzoryczne. O możliwości ingerencji w prawo własności świadczy przy tym wprost treść art. 33 i art. 36 przedmiotowej ustawy. Zdaniem Sądu w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego władztwo planistyczne Gminy Ś. w odniesieniu do objętej zarzutem działki skarżących nie zostało naruszone. Nie można uczynić bowiem zarzutu tej Gminie, że chce zapewnić tereny pod zabudowę mieszkaniową. Takiego przeznaczenia (tj. jako terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe) swojej działki oraz terenów przyległych do ul. [...] skarżący zresztą nie kwestionowali. Dla realizacji takiej zabudowy konieczna zaś jest niezbędna infrastruktura, w tym przede wszystkim drogi. Te zaś powinny odpowiadać nie tylko potrzebom obsługi konkretnego przewidzianego w przyszłości ruchu ale przede wszystkim spełniać obowiązujące w tym względzie wymogi techniczne wynikające z obowiązujących przepisów prawa. Wymóg rezerwowania w planach zagospodarowania przestrzennego terenów pod przyszłą budowę lub modernizację dróg wynika m.in. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 224, poz. 2086). Zarezerwowany zgodnie z tym przepisem pas terenu powinien uwzględniać ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Wymogu tego nie spełnia niewątpliwie istniejący w tym miejscu pas drogowy ulicy [...] o szerokości [...] m. Dowolne jest zatem stanowisko skarżących, że nie istnieje obiektywna potrzeba poszerzenia tej ulicy. Ulica ta jako droga dojazdowa powinna też spełniać parametry wynikające z przepisów wykonawczych do w/w ustawy o drogach publicznych, która to okoliczność została zaakcentowana w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Nie chodzi również o zapewnienie jakiegokolwiek dojazdu do działek sąsiednich ale dojazdu spełniającego określone wymogi. Rada Gminy podała w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przyczyny przeznaczenia części działki skarżących pod projektowane poszerzenie ul. [...], tym samym dokonała oceny przyjętych rozwiązań planistycznych i jej działanie w tym zakresie nie może zostać uznane za arbitralne. Z tego też względu nie można również w okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć, że przeznaczając część działki skarżących pod drogę, Rada naruszyła zasadę proporcjonalności w ważeniu interesu skarżących i interesu publicznego za którym przemawia realizacja celów publicznych. W konsekwencji nie można też zdaniem Sądu przyjąć, że doszło w procesie planistycznym do naruszenia istoty prawa własności skarżących, na które to naruszenie zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r. sygn. akt III RN 192/00 (OSNAP 2002/15/346). Rada Gminy mając m.in. na uwadze ochronę prawa własności skarżących zmieniła początkową wersję projektu planu dla symbolu [...] wprowadzając odnoszący się także do działki skarżących zapis, że "z uwagi na istniejące zainwestowanie dopuszcza się przyjęcie minimalnej dopuszczalnej szerokości pasa drogowego zgodnie z obowiązującymi przepisami (wskazana szerokość jezdni [...] m i chodnik), w oparciu o szczegółowe rozwiązania projektowe, przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających ze stanu zainwestowania terenu w tym rejonie". Z tego też względu jak wynika z dołączonej do akt mapy szerokość tej drogi poczynając od działki skarżących aż do ul. [...] ma wynosić w liniach rozgraniczających [...] metrów. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej odrzucenia zarzutu małżonków W. nie narusza obowiązującego prawa i z tego względu ich skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ustawy p.w.u.p. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały w części objętej skargą I. T. orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a.