II SA/Ka 2471/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2004 r. sprawy ze skargi Spółki A w W. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Skierowaną do Prezesa Spółki A J. K. decyzją z dnia [...] r. Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K., na podstawie m.in. art.9 pkt 1 i 2 w związku z art.21 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2001 r., Nr 124, poz.1362 ze zm.) i art.214 §2 kodeksu pracy, nakazał zapewnienie remontu hali [...] Zakładu A w O. w terminie do [...] r.. W uzasadnieniu wskazał, iż w hali tej, w związku z przekazaniem dotychczasowego obiektu do innego zakładu, nastąpiło pogorszenie warunków pracy zatrudnionych tamże pracowników. Obecnie wykorzystywane pomieszczenia wymagają remontu i adaptacji. Obowiązek ten spoczywa na pracodawcy. Zaniedbanie go uzasadnia wydanie omawianego nakazu. W odwołaniu podpisanym przez członka zarządu spółki wniesiono o jego uchylenie. Zarzucono mu błędne skierowanie decyzji do prezesa zarządu spółki, podczas gdy winna ona być skierowana do dyrektora Zakładu A w O. Tenże zakład jest bowiem w ocenie odwołującej się, pracodawcą w rozumieniu właściwych przepisów z zakresu prawa pracy. Na tę okoliczność wyeksponowano strukturę spółki, zakres działania poszczególnych jej jednostek i ich organów oraz kompetencje poszczególnych podmiotów, jak też poglądy doktryny na pojęcie zakładu pracy. W konsekwencji czego odwołująca się wyraziła pogląd, iż nie jest stroną w postępowaniu, w jakim zapadła kwestionowana decyzja. Na koniec podano, iż remont hali został ujęty w planach inwestycyjnych spółki. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art.156 §1 pkt 4 k.p.a., organ drugiej instancji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r.. W uzasadnieniu wskazał, iż opisane powyżej pismo potraktował jako wniosek o stwierdzenie nieważności objętego nim nakazu, a to z uwagi na treść podniesionych zarzutów. One to bowiem, a nie nazwa pisma, decydują o jego kwalifikacji. Zarzuty te jednak uznał za chybione. Adresatem nakazu inspektora pracy może być tylko pracodawca. Za takiego niepodobna uznać Zakładu A w O., gdyż jego zakres działalności jest ściśle określony i niejako zależny od woli spółki, która poprzez swoje organy generalnie nim zarządza. Przyznane organom zakładu uprawnienia są zbyt wąskie, aby mogły świadczyć o samodzielności tego podmiotu, zwłaszcza gdy zważyć, iż o remoncie przedmiotowej hali postanowiły władze spółki, a nie wymienionego jej zakładu. Dlatego kwestionowaną decyzję uznał za zasadną. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, powołując się na zarzuty przytoczone w odwołaniu. W dalszym ciągu podtrzymała stanowisko, wedle którego Zakład A w O. jest pracodawcą w rozumieniu przepisów prawa pracy, toteż do tego podmiotu winien być skierowany nakaz inspekcji pracy. Wskazała, iż jego organy są uprawnione m.in. do zatrudniania pracowników, działa on w ramach wyodrębnionej jednostki, jest wyposażony w dostateczną samodzielność finansową. Przeto mimo, iż stanowi jednostkę skarżącej spółki i nie ma osobowości prawnej, odpowiada przepisanym dla pracodawcy kryteriom. W konsekwencji czego skarga za wadliwe uznała skierowanie nakazu do prezesa zarządu spółki, a dalej jako błędną oceniła odmowę stwierdzenia nieważności tej decyzji. W odpowiedzi na skargę postulowano jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek aczkolwiek z powodu, branego pod rozwagę z urzędu, rażącego naruszenia przepisów postępowania. Na początek godzi się wszak wyjaśnić, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy Przepisy wprowadzające... i art.13 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez tutejszy sąd na podstawie przepisów tej ostatniej ustawy. W drugim rzędzie należy wyjaśnić, że wedle treści art.1 cytowanej ustawy o ustroju sądów administracyjnych sądy te powołane są m.in. do kontroli działalności administracji publicznej, a więc orzekają o zgodności z prawem działań organów administracyjnych w zakresie publicznoprawnym. Jak głosi przepis art.145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy te badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje administracyjne nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wówczas władne są uchylić takie rozstrzygnięcie. Badają także czy poddane ich osądowi decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością, a więc czy nie zachodzą przyczyny określone w art.156 k.p.a.. Przy czym, w myśl art.134 §1 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem kontrolują legalność także z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w tych ramach niepodobna było nie dostrzec wadliwego trybu postępowania, w jakim ona zapadła oraz rozstrzygnięcia o żądaniu, które nie zostało sformułowane przez stronę. Skarżąca spółka (jak należy przyjąć) od nakazu z dnia [...] r. złożyła środek w postaci odwołania, a nie jak uznał organ, podanie o stwierdzenie jego nieważności. Jakkolwiek rację ma organ odwoławczy twierdząc, iż nie nazwa, lecz treść pisma stanowi o jego charakterze, wszak jest tak tylko w razie powstania uzasadnionych wątpliwości w tej kwestii, najczęściej w sytuacji rozbieżności pomiędzy tymi oboma zakresami. Tymczasem intencje odwołującej się były jasne i nie budziły takich wątpliwości (w piśmie nazwanym odwołaniem wnioskowano wyraźnie o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia). Nawet gdyby podniesione okoliczności miały postać zarzutów wyczerpujących przesłanki nieważności decyzji, a więc nawet gdyby mieściły się w ramach podstaw z art.156 §1 k.p.a. (odwołująca się wskazała podstawę z jego pkt 4), w sytuacji gdy zaprezentowano je w odwołaniu złożonym w terminie, podlegały rozpoznaniu w trybie odwoławczym, a więc trybie zwyczajnym. Ma on bowiem pierwszeństwo w stosunku do trybu nadzwyczajnego kontroli decyzji administracyjnych. Ocena przesłanek nieważności w postępowaniu odwoławczym nie jest wszak wyłączona. Jednakowoż w razie ich uwzględnienia organ drugiej instancji wydaje jedną z decyzji właściwych dla tego postępowania (zwykle reformatoryjnych), bo w postępowaniu odwoławczym wydanie rozstrzygnięcia zastrzeżonego dla trybu nadzwyczajnego jest wykluczone. Co prawda nie ma przeszkód do objęcia postępowaniem nadzwyczajnym, a więc dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, również decyzji nieostatecznej, jaką był nakaz z dnia [...] r., lecz żądanie w tym kierunku musi być wyraźnie sprecyzowane. Zasadą jest przecież stosowanie środków zwyczajnych, gdy zaczepia się decyzje nieostateczne. Procedura nadzwyczajnej kontroli decyzji administracyjnych jest stosowana na zasadzie wyjątku i zwykle w odniesieniu do decyzji ostatecznych. Rozpatrzenie żądania strony w trybie postępowania nadzwyczajnego w sytuacji, gdy uruchomiło ono procedurę zwyczajną, stanowi rażące naruszenie prawa, a zatem jest podstawą stwierdzenia nieważności zapadłego w wyniku tego rozstrzygnięcia na zasadzie art.156 §1 pkt 2 k.p.a.. Trzeba w tym miejscu wytknąć wadliwą treść i brzmienie takiego rozstrzygnięcia, gdyż w obu przypadkach wynik postępowania jest odmienny i wywołuje różne skutki. W postępowaniu zwyczajnym organ odwoławczy wydaje decyzje oparte o przepis art.138 k.p.a., zaś w postępowaniu o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia wynikające z regulacji przepisów art.156 §1, bądź art.157 §3, czy art.158 k.p.a.. Nadto tego rodzaju procedowanie dwukrotnie pozbawia stronę instancji przez to, iż organ po pierwsze nie rozpatruje odwołania, a jednocześnie zamyka drogę do rozpatrzenia podania o stwierdzenie nieważności w przyszłości, bo sprawa już została załatwiona. Wreszcie przyszło zważyć, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ będący organem drugiej instancji w postępowaniu zwyczajnym jest organem pierwszej instancji. Od jego orzeczeń nie służy bezpośrednia skarga do sądu administracyjnego, gdyż przepisy wymagają wyczerpania trybu odwoławczego. Skutkuje to w sferze właściwości organów i sądu administracyjnego. Na marginesie trzeba wyjaśnić, że skargę w niniejszej sprawie mimo tego rozpoznano, uznając, iż zaczepia ona decyzję wydaną w toku instancji, na skutek wniesienia odwołania, które wadliwie zakwalifikowano. Z tej przyczyny decyzja ta ostać się nie mogła. Jednakowoż w tym stanie rzeczy merytoryczna ocena jej zasadności przez Sąd jest generalnie wyłączona, gdyż do jej wyeliminowania z obrotu prawnego doszło z innego powodu. Niemniej jednak godzi się wskazać organowi, iż choć pojęcie pracodawcy w rozumieniu przepisów prawa pracy jest pojemne i szerokie, to definicja jawi się jako prosta i krótka; przy czym tym bardziej okoliczności mające wykazać, iż podmiotem, do którego powinien być skierowany nakaz (pracodawcą dla pracowników zatrudnionych w przedmiotowej hali) nie jest skarżąca spółka, wymagały bardziej wnikliwego rozważenia. Aczkolwiek pogląd o nieważności decyzji z powodu skierowania jej do osoby nie będącej stroną w niniejszej sprawie wydaje się być zbyt daleko idący. Nadto przyjdzie zwrócić uwagę na fakt błędnego oznaczenia jako adresata nakazu imiennie wskazanej osoby prezesa zarządu spółki, który to prezes jest tylko organem pracodawcy, zaś konkretna osoba pełni tę funkcję tylko przez czas nieoznaczony. Poza tym nie dostrzegł organ drugiej instancji, iż odwołanie podpisane zostało przez jedną osobę, podczas gdy reprezentacja spółki wymaga współdziałania co najmniej dwóch osób. Te uchybienia, z których część nosi znamiona istotnych, wpływających na wynik sprawy, usunie organ w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Mając przytoczone okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art.145 §1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Natomiast na mocy art.152 tej ustawy orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. Z braku wniosku nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania.