II SA/Ka 2502/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Szczepan Prax (spr.) Sędzia NSA (del.) Wiesław Morys Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta T.G. z dnia [...] r., nr [...] i zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta T.G., po rozpoznaniu wniosku M.G. postanowił: 1. Odmówić udostępnienia w formie odpisu: 1) Regulaminu Rady Miejskiej w T.G. oraz Regulaminu Komisji Rewizyjnej, 2) uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]r. 3) uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]r. - ze względu na fakt udostępnienia tych dokumentów w Biuletynie Informacji Publicznej. 2. Odmówić udostępnienia pisma z dnia [...]r., zatytułowanego "Protokół Zespołu Kontrolnego Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w T.G." – ze względu na fakt, że pismo to nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. 3. Umorzyć postępowanie w sprawie: 1) udostępnienia wykazu załączników do tzw. "Protokołu kontroli z dnia [...]r." – ze względu na fakt niesporządzenia takiego wykazu przez Zespół Kontrolny, 2) udostępnienia uzasadnienia do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]r. – ze względu na brak takiego uzasadnienia. W podstawie prawnej decyzji powołano art.16 ust.1, w zw. z art.4 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.1198) oraz art.104 i 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Odnośnie punktu 1 decyzji Burmistrz wskazał w jej uzasadnieniu, że zgodnie z art.10 ust.1 wymienionej ustawy na wniosek udostępniana jest informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Dalej podniósł, że pismo wymienione w punkcie 2 decyzji nie jest dokumentem urzędowym, a jedynie materiałem roboczym, który może służyć jedynie do wykorzystania w dalszych pracach kontrolnych. W szczególności pismo to nie zostało podpisane przez pełny, wymagany skład Zespołu Kontrolnego. Nie ujawniono też w nim sposobu głosowania nad poszczególnymi wnioskami i opiniami, co Zespół Kontrolny, jako podmiot kolegialny, winien był uczynić. Omawiane pismo nie spełnia też wymogów stawianych protokołowi kontroli przez Regulamin Komisji Rewizyjnej. Z kolei orzeczenie w punkcie 3 decyzji o umorzeniu postępowania wynikło z bezprzedmiotowości wniosku o udostępnienie dokumentów określonych w tym punkcie, gdyż dokumenty takie nie zostały sporządzone, co uzasadnia zastosowanie art.105 kpa, w zw. z art.16 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W końcu Burmistrz wskazał, że jest organem właściwym do wydania decyzji, mimo że wniosek adresowany był do Przewodniczącego Rady Miejskiej. W odwołaniu wnioskodawca domagał się uchylenia powyższej decyzji w całości. Przede wszystkim zakwestionował właściwość Burmistrza do rozpatrzenia sprawy. Powołując się na art.11a ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz.1591, ze zm.) oraz art.5 § 2 pkt 3 kpa podniósł, że organem właściwym jest Rada Miejska, do której adresował swoje wnioski. Zdaniem strony nie wystąpiły też przesłanki do prowadzenia postępowania przez Burmistrza z urzędu. Co do meritum sprawy wnioskodawca zarzucił, że pismo wymienione w punkcie 2 decyzji spełnia warunki informacji publicznej określone w art.1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art.61 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pismo to ma też cechy dokumentu urzędowego wymienione w art.6 ust.2 powyższej ustawy. Zarzucił też, iż w decyzji nie wypowiedziano się o wszystkich żądaniach wniosku, mimo nieudostępnienia mu pominiętych dokumentów. Dalej wskazał na naruszenie przepisów art.73 § 1 oraz 74 § 1 i 2 kpa przez odmówienie mu możliwości przeglądania akt sprawy. Odnośnie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia wykazu załączników (punkt 3 podpunkt 1 decyzji) wnioskodawca podniósł, że w protokole nr [...] posiedzenia Komisji Rewizyjnej z dnia [...]r. znajduje się informacja, że dokument z kontroli wydatków administracyjnych posiada załączniki. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art.138 § 1 pkt 1 i § 2 kpa utrzymało w mocy decyzję I instancji w punktach 1 i 2 oraz uchyliło tę decyzję w punkcie 3 i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Odnośnie kwestii właściwości organów Kolegium uznało, że właściwość Burmistrza wynika z art.33 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym, według którego burmistrz miasta w drodze zarządzenia określa organizację i funkcjonowanie urzędu gminy. Tymczasem z zarządzenia Burmistrza T.G., wydanego w dniu [...]r. wynika, iż Biuro Rady Miejskiej jest częścią Urzędu Miejskiego, a tym samym osoby zatrudnione w tym Biurze są podwładnymi Burmistrza. Skoro więc strona zwróciła się o udostępnienie dokumentów znajdujących się w dyspozycji Biura Rady, to organem właściwym do wydania decyzji jest właśnie Burmistrz. Dalej Kolegium podzieliło stanowisko I instancji w zakresie odmowy udostępnienia pisma wymienionego w punkcie 2 decyzji pierwszoinstancyjnej. Powołując się na komentatorów do ustawy o dostępie do informacji publicznej organ odwoławczy wyraził pogląd, że przed zakończeniem postępowania kontrolnego materiały gromadzone w toku kontroli nie stanowią dokumentów urzędowych, gdyż są jedynie materiałem roboczym. Przed zakończeniem kontroli zainteresowana osoba może zatem żądać jedynie udostępnienia informacji o tym, czy kontrola jest prowadzona i na jakim etapie się znajduje. Kolegium dopatrzyło się nieprawidłowości w uzasadnieniu decyzji I instancji w zakresie przewidzianego w art.16 ust.2 pkt 2 cyt. ustawy wymogu podania danych osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, jednak uznało te uchybienie za nie mające wpływu na wynik sprawy. Natomiast swoje rozstrzygnięcie kasacyjne Kolegium uzasadniło tym, że w świetle art.16 ust.2 cyt. ustawy nie ma podstaw do umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej z powodu jego bezprzedmiotowości wynikającej z braku żądanych przez wnioskodawcę dokumentów. W takiej bowiem sytuacji należy wydać decyzję odmowną. W skardze M.G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucił w pierwszym rzędzie, że żądana przez niego informacja dotycząca kontroli wydatków administracyjnych wiązała się z kompetencjami Rady Miejskiej w T.G. Zgodnie ze statutem Miasta oraz zarządzeniem w sprawie organizacji i funkcjonowania Urzędu Miejskiego organy Miasta posiadają wspólny aparat pomocniczy, przy czym kierownikiem Urzędu Miejskiego jest Burmistrz, natomiast pracą znajdującego się w strukturze tego urzędu Biura Rady Miejskiej bezpośrednio kieruje Przewodniczący Rady Miejskiej. On też udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...]r. Wprawdzie materiałami wytworzonymi przez Radę Miejską dysponuje zarówno ta Rada jak i Burmistrz, jednak władanie nimi przez tego ostatniego jest sprawą wtórną, skoro nie wytworzono ich na jego potrzeby. Do tych kwestii organ odwoławczy się nie ustosunkował. Zdaniem skarżącego pogląd organów, iż materiały kontrolne nie stanowią dokumentów urzędowych do czasu zakończenia kontroli, nie znajduje oparcia w powoływanym przez organ odwoławczy art.6 ust.1 pkkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ograniczenie praw powinno jasno wynikać z przepisów, a nie ze skomplikowanej wykładni (art.31 ust.3 Konstytucji RP). W tym zakresie powtórzył też argumenty odwołania wskazując, że organ odwoławczy się do nich nie ustosunkował. W stosunku do problematyki objętej kasacyjnym rozstrzygnięciem, zawartym w zaskarżonej decyzji, skarżący wyraził pogląd, że w przypadku, gdy władze publiczne mają obowiązek wytworzyć informację publiczną, to brak jej wytworzenia nie może "uzasadniać odmowy udostępnienia informacji przetworzonej uprzednim naruszeniem prawa, polegającym na braku sporządzenia wymaganych informacji, skoro zgodnie z art.7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". W końcu skarżący zarzucił instancji odwoławczej pominięcie kwestii pozbawienia go dostępu do akt sprawy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze postulowało jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo podniosło, że udostępnienie informacji publicznej może nastąpić, także w postaci przetworzonej, tylko w razie istnienia takiej informacji. Natomiast kwestia udostępnienia akt sprawy była przedmiotem odrębnego postanowienia Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.I.2004 r., podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Niniejsza skarga została wniesiona przed tą datą, stąd tutejszy Sąd jest właściwy do jej rozpoznania. Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek głównie z przyczyn, które nie zostały w niej podniesione, ale które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz.1270). Otóż sprawa dotyczy dostępu do informacji publicznej. Stosownie do art.61 ust.4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej tryb udzielania tego rodzaju informacji ma być określony w ustawach (wyjątek dotyczy tylko Sejmu i Senatu). Ten konstytucyjny wymóg został spełniony przez uchwalenie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.1198). Ponieważ w art.1 ust.2 ustawa ta dopuszcza stosowanie przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, dlatego w pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy w rozpatrywanej sprawie mogą mieć zastosowanie przepisy innych ustaw. Sprawa dotyczy udostępnienia informacji przez organy samorządu gminnego. Ustawa z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz.1591 ze zm.) na temat jawności działania organów gminy mówi w art.11b. W ustępie 3 tego artykułu postanowiono, że zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut. Takie odesłanie może rodzić wątpliwość co do zgodności cyt. art. 11b ust.3 z art.61 ust.4 Konstytucji. W wyroku z dnia 16.IX.2002 r., sygn.akt K 38/01, Trybunał Konstytucyjny potwierdził jednak tą zgodność wyjaśniając, że upoważnienie w art. 11b ust.3 odnosi się do uregulowania w statucie tylko techniczno-porządkowych zasad dostępu do dokumentów, które nie mogą wpływać kształtująco na realizację obywatelskiego prawa do informacji publicznej. W tej sytuacji, wobec braku innych przepisów szczególnych, o jakich mowa w art.1 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, sprawę należało rozpoznać na jej gruncie. Przewidziany w niej tryb postępowania władz publicznych uregulowano w sposób niemal kompletny, bez odwoływania się do procedury zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wyjątek stanowi art.16 ust.2 ustawy, według którego przepisy kpa stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz do decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art.14 ust.2 ustawy. W pozostałym zakresie przepisy kpa nie wchodzą w grę. Powyższe uwagi wstępne były niezbędne dla oceny legalności rozstrzygnięć zawartych w decyzjach organów obydwu instancji. W punkcie 1 zaskarżona decyzja utrzymała w mocy decyzję I instancji w części objętej punktami 1 i 2 tej decyzji, w których odmówiono udostępnienia dokumentów. Tymczasem brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Decyzja taka jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art.5 ust.1 i 2 cyt. ustawy. Do takich ograniczeń organy obu instancji się nie odwołały. Natomiast wskazany przez nie fakt udostępnienia dokumentów w Biuletynie Informacji Publicznej nie stanowi podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Właściwym sposobem działania byłoby w takiej sytuacji poinformowanie wnioskodawcy o udostępnieniu informacji w Biuletynie. Gdyby mimo to wnioskodawca obstawał przy żądaniu innej formy udostępnienia informacji, to ewentualnie przysługiwałaby mu skarga na bezczynność organu, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (art.3 § 2 pkt 8, art.52 § 4 i art.53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Podobna sytuacja występuje w zakresie objętym punktem 2 decyzji I instancji. Jeżeli organ uważa, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, to winien pisemnie o tym poinformować wnioskodawcę. Jeżeli prezentuje on odmienne stanowisko to przysługuje mu skarga na bezczynność, o jakiej wyżej była mowa. Tak więc organy obu instancji zastosowały instytucję odmowy udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy nie zachodziły do tego podstawy prawne. Błędne okazały się też pozostałe rozstrzygnięcia omawianych decyzji. Organ I instancji w oparciu o art.104 i 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie udostępnienia dwóch dokumentów z powodu ich niewytworzenia. Jak już wcześniej wskazano ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wydanie decyzji o umorzeniu postępowania tylko w przypadku określonym w art.14 ust.2 tej ustawy, a więc gdy informacja wprawdzie istnieje, ale może być udostępniona w sposób lub formie innych niż określonych we wniosku, a wnioskodawca w terminie 14 dni od powiadomienia go o tym nie zmodyfikuje wniosku. Do takiej decyzji stosuje się przepisy kpa. Natomiast do innych sytuacji kodeks ten nie ma zastosowania, a w szczególności nie zachodzą podstawy prawne do stosowania art.105 kpa. Co prawda organ odwoławczy zakwestionował ostatnio omówione rozstrzygnięcie I instancji, ale uczynił to z inną błędną argumentacją. Wbrew wywodom Kolegium nie należało wydawać decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie występowały okoliczności z art.5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie jak w poprzednich sytuacjach działanie organu I instancji miało polegać na poinformowaniu skarżącego, że żądane przez niego informacje nie istnieją, gdyż nie zostały wytworzone. Gdyby to wyjaśnienie było dla niego niesatysfakcjonujące, to pozostawałaby mu możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu. Ponieważ decyzje obu instancji zapadły w istocie bez podstawy prawnej, a w każdym razie z rażącym naruszeniem prawa, dlatego z mocy art.145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art.156 § 1 pkt 2 kpa i art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające (...) oraz art.135 i art.200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji. Dalszy tryb postępowania organów administracji publicznej winien uwzględniać poczynione wyżej uwagi. Dodać należy, że Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego o wydaniu decyzji I instancji przez niewłaściwy organ. W tym zakresie właściwe jest odwołanie się do § 59 ust.1 Statutu Miasta T.G., który wskazuje, że dokumenty wytworzone przez Radę Miejską i jej komisje udostępnia Naczelnik Biura Rady oraz Sekretarz Miasta. Są to pracownicy Urzędu Miejskiego, którego kierownikiem jest Burmistrz Miasta (art.33 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym). W dodatku art.39 ust.1 tej ustawy do kompetencji burmistrzów pozostawia wydawanie decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Powyższe uregulowania nie pozwalają na podzielenie poglądu skargi, według której decyzja miała być wydana przez Radę Miejską. Sąd nie zawarł w sentencji rozstrzygnięcia przewidzianego w art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że w sprawie nie pojawiła się kwestia wykonalności zaskarżonej decyzji. SW