II SA/Ka 2514/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie NSA Łucja Franiczek (spr.) WSA Włodzimierz Kubik Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2004 r. sprawy ze skargi U.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w sprawie użytkowania obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę Prezydent Miasta M. decyzją z dnia [...] nr [...] udzielił D. i K.P. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia garażu w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w M. – na sklep branży przemysłowej, nakładając m.in. warunek zgłoszenia przystąpienia do użytkowania lokalu po zakończeniu adaptacji. Po rozpatrzeniu odwołania A. i M.Ż. powyższa decyzja została utrzymana w mocy na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...]. Na powyższą decyzję została następnie wniesiona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pismem z dnia [...] K.P. zawiadomił Urząd Miasta w M. o przystąpieniu do użytkowania pomieszczenia. W odpowiedzi pismem z dnia [...] nr [...] Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa działając z up. Prezydenta Miasta M. poinformował o przyjęciu powyższego zgłoszenia na podstawie art. 54 i art. 57 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Wnioskiem z dnia [...] U.B. ( jako współwłaścicielka nieruchomości objętej inwestycją ) domagała się wznowienia postępowania w sprawie przyjęcia przez organ I instancji zgłoszenia dokonanego powyższym pismem. Jako podstawę wznowienia wnioskodawczyni powołała przepis art. 145 § 1 pkt 4 i 8 kpa. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] nr [...], podjętą z up. Prezydenta M., na podstawie art. 149 § 3 kpa, orzeczono o odmowie wznowienia postępowania. W motywach organ I instancji wyjaśnił, iż nie był zobowiązany do powiadomienia U.B. o braku sprzeciwu w stosunku do zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do użytkowania, dokonanym przez inwestora, które to zgłoszenie nastąpiło przed uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji organu odwoławczego i wydaniem postanowienia z dnia [...] wstrzymującego wykonanie decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania. W odwołaniu od decyzji U.B. zarzuciła naruszenie art. 6 – 11 kpa i art. 107 § 3 kpa oraz art. 54 Prawa budowlanego. Zdaniem odwołującej się, organ I instancji celowo nie doręczył jej decyzji z dnia [...], zaś decyzja ta została podjęta jeszcze przed upływem terminu do wniesienia skargi na decyzję o udzieleniu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania oraz bez zbadania okoliczności wymienionych w art. 55 i 57 Prawa budowlanego. Zaskarżoną decyzją, wydaną z up. Wojewody [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie wznowieniowe. Zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z art. 145 kpa, wznawia się postępowanie jedynie w sprawach zakończonych decyzją ostateczną. Tymczasem w niniejszej sprawie użytkowanie sklepu nastąpiło w wyniku zgłoszenia do organu I instancji ( pismo z dnia [...]) a nie w formie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stąd też w ocenie organu nie ma podstaw do wznowienia postępowania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego U.B. zarzucając naruszenie art. 10 § 1 i 3 oraz art. 14 § 2 kpa w zw. z art. 54 Prawa budowlanego, wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania przed organem I instancji. Zdaniem skarżącej, o rozpatrzeniu sprawy co do istoty winny zadecydować nie forma, a treść pisma, oraz okoliczności sprawy. Jakiekolwiek stanowisko organu, z którym nie zgadza się strona, jest bowiem "decyzją" organu w rozumieniu art. 14 § 2 kpa. W ocenie skargi, że organ skorzystał z uprawnienia niezgłaszania sprzeciwu wynikającego z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, nie znaczy, że w konkretnym przypadku miał takie prawa. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też Sąd nie stwierdził uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania. Z mocy art. 145 kpa, wznowienie postępowania może nastąpić w sprawach administracyjnych zakończonych decyzją ostateczną. Dopuszczalny jest także ten tryb weryfikacji w stosunku do postanowień, na które przysługuje zażalenie ( art. 126 kpa ). Trybu wznowienia postępowania nie można natomiast stosować do działań organów administracji publicznej w innych formach, np. co do czynności materialno-technicznych bez odrębnej podstawy prawnej ( vide : B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 621 ). Zatem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma ustalenie formy działania organu administracji architektoniczno – budowlanej w niniejszej sprawie. Jak wyjaśniono w powołanej literaturze, kryterium kwalifikującym akt administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnej będzie zewnętrzne, władne i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach jednostki ( str. 620 ). Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), wyczerpująco wymienia wypadki, gdy rozstrzygnięcie sprawy następuje w drodze decyzji administracyjnej bądź postanowienia, na które przysługuje zażalenie. I tak, m.in. pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane w przypadkach, wymienionych w art. 55 Prawa budowlanego. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie następuje wówczas w formie decyzji administracyjnej, co wynika jednoznacznie z treści art. 59 ust. 6 cyt. ustawy. Jednakże w przypadku wykonania robót budowlanych, niewymienionych w art. 55 Prawa budowlanego, inwestor zobowiązany jest jedynie do powiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Przyjęcie takiego zgłoszenia nie następuje w formie decyzji administracyjnej , ani też postanowienia organu administracji architektoniczno – budowlanej. Ustawa nie przewiduje wówczas żadnej formy działalności organu. Jedynie zgłoszenie przez organ sprzeciwu wymaga formy decyzji. Taki tryb postępowania reguluje jednoznacznie przepis art. 54 Prawa budowlanego. Zdaniem składu orzekającego, nie może budzić wątpliwości fakt, iż skoro powołana ustawa taksatywnie wymienia przypadki decyzyjnego załatwiania spraw, w przypadku przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Wydanie tego rodzaju rozstrzygnięć oznaczałoby zatem działanie organu bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co musiałoby skutkować wyeliminowaniem rozstrzygnięcia z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Taki tryb weryfikacji musiałby wówczas wyłączyć dopuszczalność wznowienia postępowania wobec treści art. 145 i art. 126 kpa. Tymczasem w niniejszej sprawie przyjęcie przez organ administracji architektoniczno – budowlanej nie nastąpiło w drodze władczego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia [...] właściwy wówczas organ administracji poinformował inwestora o przyjęciu zgłoszenia na podstawie art. 54 i art. 57 Prawa budowlanego. Powiadomienie inwestora o niewniesieniu sprzeciwu nie może więc prowadzić do wniosku, iż doszło do wydania decyzji administracyjnej w formie ustnej. Pozytywne dla inwestora skutki prawne wynikają już z milczenia organu, w tym wypadku mamy do czynienia ze stanowiskiem organu, które nie zostało wyrażone w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 kpa. Zupełnie inną kwestią jest natomiast prawidłowość działania organu w przypadku powiadomienia o zakończeniu budowy. Zdaniem składu orzekającego, niewniesienie sprzeciwu w trybie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, nie pozbawia ochrony prawnej osoby trzecie, w tym współwłaściciela nieruchomości. Jednakże do podjęcia działań uprawniony były wówczas organ nadzoru budowlanego. Natomiast w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę już po przyjęciu zgłoszenia zakończenia budowy bez wniesienia sprzeciwu, wydaje się, że z mocy prawa uchylone zostają skutki prawne w postaci możliwości użytkowania obiektu. W tej sytuacji wzgląd na potrzebę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich nie może uzasadniać przyjęcia niezgodnej ze stanem prawnym konstrukcji, iż pismo z dnia [...] przybrało formę decyzji administracyjnej. Wreszcie, wyjaśnić przyjdzie, iż w niniejszej sprawie w żadnym wypadku nie było możliwe uchylenie decyzji organu odwoławczego jedynie w części dotyczącej umorzenia postępowania organu I instancji, czego domagała się skarżąca. Takiego rodzaju rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie przewiduje bowiem przepis art. 138 kpa. Aczkolwiek budzić może wątpliwości, czy rozstrzygnięcie podania o wznowienie postępowania w sytuacji niedopuszczalności wznowienia wobec działania organu w innej formie, niż decyzja administracyjna, winno nastąpić w drodze decyzji o odmowie wznowienia postępowania z art. 149 § 3 kpa, czy też na podstawie decyzji o umorzeniu postępowania ( art. 105 § 1 kpa ), jednak kwestia ta nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy z uwagi na identyczność skutków prawnych obydwu rozstrzygnięć. Zdaniem składu orzekającego , opowiedzieć się należy jednak za poglądem, iż w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do wydania decyzji z art. 149 § 3 kpa, jak to orzekł organ I instancji. Stwierdzić też należy, iż organ odwoławczy powołał wadliwą podstawę prawną rozstrzygnięcia, a mianowicie przepis art. 138 § 2 kpa – zamiast art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Jednakże tego rodzaju uchybienie również nie mogło uzasadniać uwzględnienia skargi. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). su