II SA/Ka 27/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie: NSA Łucja Franiczek asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: stażysta Aleksandra Żmudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2004 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana 2/ zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie składowiska złomu oraz legalności budowy stalowej wiaty oraz betonowego muru wzdłuż posesji nr[...] przy ul.[...] w B. (pismo zostało oznaczone datą roczną[...], w świetle okoliczności sprawy data ta stanowi jednak oczywistą pomyłkę). Postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem K.W., M. W. i J. M.. W dniu [...] przeprowadzono oględziny nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w B., w trakcie których ustalono, że na posesji tej prowadzona jest działalność gospodarcza w zakresie skupu złomu. Działalność prowadzi A. L. od [...] co ustalono na podstawie zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] nr[...]. Stwierdzono, że na obszarze wykorzystywanej gospodarczo posesji teren o wymiarach ok. 38x40 m. został utwardzony płytami betonowymi, znajduje się tam również stalowa wiata z blachy falistej o wymiarach 27x8x3,5 m. W odległości ok. 1 metra od granicy z posesją nr[...] postawiony jest mur o wys. 1,65 m. oraz długości 25 m., zbudowany z elementów żelbetowych. W odległości ok. 15 m. od ulicy [...] i 6 m. od granicy z posesją nr [...] wykonany został zasiek z elementów betonowych o długości12 m. i wysokości 1.80 m. Według oświadczenia A. L. obiekty te zostały wykonane kilka lat temu, według zaś J. M., będącej właścicielką sąsiedniej posesji nr[...], obiekty te powstały pod koniec roku [...]. Stwierdzono również, że A. L. nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie wymienionych obiektów. W piśmie z dnia [...] J. M. podniosła, że protokół sporządzony z przeprowadzonych oględzin nie jest rzetelny, nie zawiera bowiem informacji o wszystkich obiektach wybudowanych na posesji nr [...], w szczególności nie wymienia wybudowanych w II połowie roku [...]obiektów, budynku biurowego i wagi najazdowej, nie odnotowuje również prowadzenia na posesji działalności w zakresie warsztatu mechanicznego i sklepu motoryzacyjnego. W piśmie stwierdzono, że wszystkie obiekty: stalowa wiata, utwardzenie placu, betonowe ogrodzenia, budynek biurowy i waga najazdowa zostały wykonane w II połowie roku[...], wskazując iż świadczy o tym również ich stan techniczny i wygląd. Powtórne oględziny nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w B. zostały przeprowadzone [...]. W sporządzonym protokole odnotowano, że na nieruchomości znajduje się najazdowa waga o wy. 8,50x3 m. o powierzchni z płyt betonowych. Pod wagą do głębokości 0,80 m. wymurowana jest z kostki betonowej niecka, mieszcząca mechanizm wagi. Obok wagi usytuowany jest murowany budynek gospodarczy o wymiarach 5x6,5x3 m. o dwuspadowym dachu krytym blachą. Wedle oświadczenia A. L. budynek istniał od kilkunastu lat, zaś w roku [...] został wyremontowany, zmieniono dach, ocieplono i otynkowano ściany. Waga istniała od roku [...], od rozpoczęcia działalności, a w ostatnim czasie została wyremontowana przez specjalistyczną firmę. A. L. stwierdził, że nie posiada zezwolenia na wykonanie opisanych robót. Ustalono również, że właścicielką nieruchomości jest S. L., a A. L. korzysta z posesji na podstawie umowy z dnia [...]. Obiekty warsztatu samochodowego, prowadzonego przez osobę trzecią zostały wzniesione w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia[...]. Właścicielką sąsiedniej nieruchomości nr [...] przy ul. [...] jest J. M. , zaś K.W. i M.W. korzystają z niej na podstawie umowy użyczenia. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. nakazał A. L. dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanej wiaty stalowej i nawierzchni z płyt prefabrykowanych o wym. 38x40 m., wykonanych na posesji nr [...] przy ul. [...] w B. Drugą decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał A. L. doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem istniejących obiektów wagi samochodowej i budynku "wagowego", zlokalizowanych na posesji nr [...] przy ul. [...]. Obie decyzje zostały zaskarżone, A. L. wniósł odwołanie odnośnie decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki, zaś J. M., K.W. i M. W. od decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki i doprowadzania obiektów od zgodności z przepisami prawa. Decyzją z dnia [...] nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Drugą decyzją z dnia [...] nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję w przedmiocie nakazu doprowadzenia do zgodności z prawem obiektu wagi samochodowej i budynku "wagowego" i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organem I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ orzekający winien uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie daty powstania obiektów, celem ustalenia właściwego stanu prawnego mającego zastosowanie w sprawie, a następnie wydać decyzję dopuszczalną na gruncie przepisów mających zastosowanie. Wskazano również na konieczność ustalenia interesu prawnego po stronie K. W. i M. W. Rozpoznając ponownie sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. pismem z dnia [...] wezwał A. L. do przedłożenia wiarygodnych dowodów, tj. dokumentów, jednoznacznie określających czasokres zakończenia samowolnej budowy i przystąpienia do użytkowania obiektów wagi samochodowej i budynku "wagowego". W odpowiedzi na wezwanie A. L. złożył pisemne oświadczenie z dnia [...] w którym stwierdził, że wagę samochodową zlokalizowaną na placu składowym swojej firmy wykonał w [...] Oświadczenie podpisało 9 osób, mających poświadczać prawdziwość twierdzeń A. L.. W innym piśmie z tej samej daty A.L. stwierdził, że świadectwo legalizacji wagi otrzymał po 5 latach jej użytkowania w roku[...], zaś budynek "wagowy" istnieje od lat 90-tych, konieczne prace remontowe wykonywano sukcesywnie w miarę możliwości finansowych, a fakt istnienia budynku potwierdzają mapy sytuacyjne terenu. Na załączonych mapach nie zostało zaznaczone, który z naniesionych obiektów jest przedmiotowym budynkiem. W aktach znajdują się nadto kopie umów użyczenia zawartych między J. M. a małżonkami K. i M. W., dotyczące lokalu mieszkalnego na 1 piętrze w budynku przy ul. [...] (umowa z dnia [...].) i lokalu mieszkalnego na piętrze w budynku przy ul. [...] (umowa z dnia [...]) Ustalono również, że działka nr [...] przy ul. [...] położona była, zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała [...] z dnia[...] ) w jednostce planu H 12 TS,P: przemysł, transport samochodowy, zaś zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym dnia [...] nr[...], położona jest na terenie oznaczonym H VI 45 UR,UZ – rezerwa terenu dla realizacji zespołu produkcyjnego przystosowawczego w procesie rehabilitacji niepełnosprawnych, oraz H VI 44B – teren baz produkcyjnych. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. orzekł o nakazaniu A. L. doprowadzenia do zgodności z obowiązującymi przepisami obiektów wagi samochodowej i budynku "wagowego", tzn. uzyskania w terminie do [...] decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowych obiektów. Jako podstawa prawna decyzji powołane zostały art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2001 r., nr 106, poz. 1126). W uzasadnieniu stwierdzono, że w postępowaniu zostało ustalone wykonanie wagi samochodowej w roku[...], a budynku "wagowego" w latach 90-tych. W tym zakresie organ oparł się na oświadczeniach inwestora. Organ przyjął również, że stroną postępowania jest J. M., jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości, nie są nimi natomiast legitymujący się prawem o charakterze obligacyjnym małżonkowie W. Odwołanie od tej decyzji złożyli J. M., K. W. i M.W., wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowych obiektów. W uzasadnieniu podniesiono, że organ administracji nie zawiadomił strony o przeprowadzonym postępowaniu dowodowym i nie zapewnił wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. Skarżący zanegowali również przeprowadzone postępowanie dowodowe na okoliczność daty powstania objętych decyzją obiektów, podtrzymując swe twierdzenia o ich wybudowania w roku[...]. Skarżący podnieśli, że organ ograniczył się do uznania twierdzeń inwestora, a zaniedbał przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, z wykorzystaniem np. dokumentacji księgowej firmy A. L. Zanegowano również zasadność odmówienia przymiotu strony małżonkom W. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania J. M., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że akta sprawy zostały uzupełnione o określenie daty powstania obiektów wagi samochodowej i budynku "wagowego", zaś podnoszone przez skarżącą kwestie prawdziwości oświadczeń 9 świadków oraz sugestie przedstawienia własnych dowodów w postaci nagrań i zdjęć, wobec braku możliwości stwierdzenia ich prawdziwości, nie mogą być rozpatrywane przez organ. Skargę na decyzję organu II instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła J. M. W uzasadnieniu w szczególności wskazano, że organy nadzoru budowlanego nie podjęły kroków w celu wyjaśnienia daty faktycznego powstania przedmiotowych obiektów, nie umożliwiły skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, nie uwzględniły jej wniosków dowodowych i nie podały przyczyny dla której odmówiły wiarygodności jej twierdzeniom. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że budowle ukończone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy – prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. podlegają rozpoznaniu na podstawie przepisów prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r., która w art. 40 przewidują wydanie w stosunku do takich obiektów nakazu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Nadto wskazano, w jakich jednostkach strukturalnych znajdują się zrealizowane inwestycje, zgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga będąca podstawą niniejszego postępowania sądowego została skierowana przez skarżącą do Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 3 stycznia 2002 r. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 135, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji pod względem zgodności z prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie były obiekty wagi samochodowej i budynku "wagowego", zlokalizowane na działce nr [...] przy ul. [...] w B. Jak zostało ustalone, A. L., będący inwestorem i władającym niniejszymi obiektami, nie posiada dokumentów wskazujących na ich legalne wzniesienie i użytkowanie, okoliczność ta była bezsporna w postępowaniu. Sporne natomiast było między stronami postępowania, kiedy miały miejsce roboty budowlane i kiedy zostały one zakończone. W tej kwestii J. M. utrzymywała, że wykonanie obiektów miało miejsce w II połowie roku [...], zaś inwestor A. L. twierdził, że waga samochodowa została wykonana w roku [...], zaś budynek wagowy istniał od lat 90-tych i był sukcesywnie remontowany. Ustalenie daty zakończenia budowy obiektów ma istotne znaczenie dla ustalenia reżimu prawnego, któremu podlegają samowolnie wykonane roboty. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.), lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W stosunku do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r., które likwidowanie skutków samowoli budowlanych regulują w art. 37,40 i 42. Jako podstawę prawną wydanych decyzji, organy obu instancji wskazały art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Z uzasadnień decyzji obu instancji wynika, że organy uznały za udowodniony fakt wykonania robót budowlanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Konkluzja taka nie znajduje jednak uzasadnienia w aktach sprawy. Po pierwsze należy zauważyć, że odnośnie budynku "wagowego", inwestor wskazywał jedynie na jego istnienie od lat 90-tych, nie precyzując bliżej daty, i wyjaśniał, że był on sukcesywnie remontowany ( wskazując na datę [...] jako datę zakończenia tych prac). Wobec treści powyższych twierdzeń brak zatem podstaw do przyjęcia, że budynek powstał konkretnie przed rokiem[...] , jak też że prowadzone w nim prace zostały zakończone przed tą datą. Dla przyjęcia takiego skutku brak jest w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu, nie pozwalają na taka konkluzję również twierdzenia inwestora, brak w nich bowiem określenia daty rocznej wykonania robót. W stosunki do obiektu wagi samochodowej, organy nadzoru budowlanego przyjęły jako dowód pisemne oświadczenie inwestora, potwierdzone podpisami osób trzecich. Nie został ustalony związek między tymi osobami a inwestorem i źródła ich wiedzy o dacie wykonania wagi. Potwierdzenie udzielone przez osoby trzecie oświadczeniu inwestora, nie może być również traktowane jako zeznania świadków, a osoby te jako świadkowie w sprawie, nie zostały one bowiem przesłuchane przez organ administracji w tym charakterze. Należy również podkreślić, że mimo konsekwentnie sprzecznych oświadczeń stron co do daty powstania obiektów, organy administracji poprzestały faktycznie na twierdzeniach osoby bezpośrednio zainteresowanej w sprawie. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, na organie administracji prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego nie pozwala na stwierdzenie, że obowiązek ten organy zrealizowały, zwłaszcza iż zaniechały jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej, np. dopuszczenia dowodów z dokumentów dotyczących prac budowlanych, mogących znajdować się w dokumentacji księgowej osoby prowadzącej działalność gospodarczą. Nie zostały również wyjaśnione i poddane ocenie w toku procedury dowodowej sprzeczności pojawiające się w oświadczeniach A. L., jak twierdzenie o uzyskaniu legalizacji wagi po upływie 5 lat od jej zamontowania, czy dotyczące daty wykonania wagi – strona wskazywała rok [...], a następnie rok [...]. Za uzasadnione należy również uznać zarzuty skarżącej, dotyczące naruszenia jej prawa do aktywnego uczestniczenia w postępowaniu i zagwarantowania przez organ możliwości zgłaszania wniosków. Pominięty został przez organ odwoławczy fakt, iż mimo prowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgłaszająca odmienne twierdzenia J. M. nie została poinformowana o zgromadzonych w sprawie dowodach i możliwości ustosunkowania się do nich bądź zgłoszenia przeciwdowodów przed wydaniem decyzji, co stanowi naruszenie art. 10 k.p.a. Rozpoznając sprawę jako organ odwoławczy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się również do zarzutów i wniosków dowodowych skarżącej, poprzestając na ustaleniach organu I instancji. W ocenie Sądu wskazane powyżej uchybienia w zakresie postępowania dowodowego mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji. Dodatkowo należy wskazać, że odmawiając przymiotu strony wnoszącym odwołanie K. i M. W., organ odwoławczy winien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3, umożliwiając w ten sposób wnoszącym odwołanie weryfikację zajętego stanowiska przez Sąd (por. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999 nr 4, poz. 119). Rozstrzygając ponownie sprawę, organy nadzoru budowlanego winny przeprowadzić z udziałem stron postępowanie dowodowe, umożliwiające ustalenie daty powstania obu przedmiotowych obiektów, dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego i ustalić reżim prawny dla stwierdzonego stanu faktycznego, a następnie w oparciu o mający zastosowanie w sprawie stan prawny, rozstrzygnąć sprawę samowolnie wzniesionych obiektów. Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 u.p.s.a., do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 u.p.s.a. w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające. Koszty te sprowadzają się do uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi, w wysokości określonej w § 3 ust. 1 pkt 1a obowiązującego w dacie wniesienia skargi Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 1995 r. w sprawie wpisu od skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej (Dz. U. Nr 117, poz. 563 ze zm.).