II SA/Ka 2805/01

Sygn. akt 3 / II / SA / Ka 2805 / 01 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 kwietnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Wach Sędziowie: NSA Anna Apollo ( spr. ) NSA Tadeusz Michalik Protokolant: referent Joanna Spadek po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi A. K.- O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...], 2/ zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów\ postępowania sądowego. Sygn. akt 3 / II SA / Ka 2805 / 01 Uzasadnienie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982r.o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne (Dz. U. z 1985r. nr 13, poz. 58 ze zm. ) oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne ( Dz. U. nr 48, poz. 247 ze zm.) zezwolił A. K. – O., obywatelowi polskiemu na stałe zamieszkującemu w Republice Federalnej Niemiec na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości pod firmą "A" w Polsce. Pełnomocnikiem przedsiębiorcy został H. D. Następnie, po rozpoznaniu wniosku A. K. - O. i w oparciu o dołączoną do wniosku umowę spółki cywilnej z dnia [...] r. decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] zmienił zakres udzielonego zezwolenia w ten sposób, iż zezwolił na wspólne prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości w ramach "A" A. K. – O. i H. O,. Zmiany wynikające z decyzji nie zostały ujawnione w rejestrze sądowym. Kolejną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...], wydaną po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika H. D., ponownie dokonał zmiany zakresu udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości pod firma "A". Jako podmiot prowadzący w oparciu o umowę spółki cywilnej z dnia [...] r. ujawnił A. K. – O. i S. D.. Jako pełnomocnika działającego w imieniu właścicieli przedsiębiorstwa ujawnił H. D.. Następnie decyzją z dnia [...] r, po rozpoznaniu wniosku A. K. - O. Prezydent Miasta K., powołując się na porozumienie zawarte z Wojewodą [...], odmówił wykreślenia H. D. jako pełnomocnika. W uzasadnieniu podkreślił, że współwłaścicielami "A" byli A. K. – O. i S. D., którzy w umowie spółki cywilnej z dnia [...] r. uzgodnili, że pełnomocnikiem firmy będzie H. D.. Umowa nie zawierała żadnych postanowień dotyczących odwoływania pełnomocnika. Dlatego dla skuteczności takiej czynności wymagane było zgodne oświadczenie obu wspólników. Takiego oświadczenia nie złożono w sprawie. Od decyzji odwołanie wniósł A. K. – O.. Nie zgadzał się ze stwierdzeniem, ze warunkiem skuteczności wypowiedzenia pełnomocnictwa były zgodne oświadczenia obu wspólników spółki. Na podstawie art. 865 § 3 Kodeksu cywilnego każdy ze wspólników, bez uprzedniej zgody pozostałych wspólników mógł wykonać czynność nie cierpiąca zwłoki, jeśli jej zaniechanie mogłoby narazić spółkę na niepowetowane straty. Działalność pełnomocnika w jego ocenie narażała spółkę na straty. Dlatego należało mu wypowiedzieć pełnomocnictwo. Minister Przekształceń Własnościowych decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uznał, iż z uwagi na szczególny charakter pełnomocnictwa do prowadzenia przedsiębiorstwa wynikający z art. 6 ustawy o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne, jego wypowiedzenie wymagało zgodnego oświadczenia - wniosku wspólników spółki cywilnej. Zaś ewentualne spory winny być rozstrzygnięte przez sądy powszechne. W [...] 1994r. H. O. i S. D. złożyli wniosek o dokonanie zmiany decyzji z dnia [...] r. poprzez ujawnienie ich jako podmiotów wspólnie prowadzących "A" oraz H. D. jako pełnomocnika. Do wniosku dołączyli uwierzytelnione przez niemieckiego notariusza oświadczenie A. K. - O. o zrzeczeniu się przez niego wszelkich praw do "A" i przeniesieniu ich na żonę H. O. oraz umowę spółki cywilnej zawartej pomiędzy H. O. i S. D. [...] r. Kolejną decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K., powołując się na porozumienie zawarte z Wojewodą [...], uznając oświadczenie A.K. - O. za nieskuteczne odmówił dokonania zmian w zezwoleniu. Po rozpatrzeniu przez Ministra Przekształceń Własnościowych odwołania H. O. i S. D. i uchyleniu przez niego zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie o zmianę zakresu zezwolenia do czasu rozstrzygnięcia kwestii sfałszowania dokumentu zrzeczenia się w dniu [...] 1994r. przez H. O. udziałów i kompetencji w firmie "A" na rzecz męża. Po przedłożeniu w [...] 1996r. przez S. D. i H. K. ( p.v. O. ) wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania i dołączeniu do wniosku wyroku Sądu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...] skazującego A. K. – O. za przerobienie dokumentu z dnia [...] r. poprzez złożenie pod treścią nie odpowiadającą prawdzie podpisu swojej żony i posłużenie się nim jako autentycznym w Wydziale Działalności Gospodarczej Urzędu Miejskiego w K. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] r. podjął zawieszone postępowanie i decyzją z dnia [...] r. zmienił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. w ten sposób, że wykreślił z zezwolenia A. K. – O., a w jego miejsce wpisał H. K. oraz jako pełnomocnika działającego w imieniu "A" wpisał H. D.. Po wniesieniu przez A. K. - O. odwołania, w którym zarzucił on organowi administracji pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy zmian w strukturze własnościowej spółki cywilnej i wynikających z tego faktu skutków prawnych, sprawę rozpoznał Wojewoda [...] i decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Nie znalazł podstaw prawnych do wkroczenia w stosunki własnościowe wspólników spółki cywilnej. Te kwestie należały do właściwości sądów powszechnych. A. K. – O. nie zgodził się ze stanowiskiem oraz argumentacją organu odwoławczego i w skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagał się uchylenia decyzji jako sprzecznej z prawem. Jego oświadczenie z dnia [...] 1990r. nie wywołało skutku prawnego w postaci przeniesienia praw do "A" na H. K. p.v. O., wobec czego nie mogła ona później rozporządzić prawem, którego nie nabyła. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 1998r. sygn. akt II S.A. / Ka 1762 / 96 uchylił zarówno decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. jak i poprzedzającą ją decyzje Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. Uznał, iż organy administracji nie dokonały materialnej kontroli danych zgłoszonych we wniosku o zmianę zezwolenia, w szczególności nie rozstrzygnęły lub nie doprowadziły do usunięcia niepewności co do rzeczywistego składu spółki cywilnej, która miała prowadzić "A". Czy umowa spółki zawarta pomiędzy skarżącym i S. D. z dnia [...] r. i umowa z dnia [...] r. zawarta pomiędzy H. O. i S. D. w istocie zmieniały umowę spółki cywilnej zawartą pomiędzy skarżącym i H. O. [...] r. Ewentualnie, czy i kiedy doszło do rozwiązania pierwszej spółki cywilnej oraz w jakiej formie. Niewyjaśnienie tych kwestii mogło wpłynąć na wynik sprawy. Kolejną decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku S. D. z dnia [...] 1996r. zmienił zakres udzielonego decyzja z dnia [...] r. zezwolenia w ten sposób, ze zezwolił S. D. na wspólne prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości z H. K.. Decyzję wydano w oparciu o dołączoną do wniosku umowę spółki cywilnej zawartą przez H. K. p.v. O. i S. D. [...] r. Następnie S. D. złożył [...] 1996r. wniosek o wykreślenie z zezwolenia H. K., bowiem w tym samym dniu złożyła ona skuteczne oświadczenie o wystąpieniu z ważnych powodów ze spółki cywilnej zawartej ze S. D. w dniu [...] 1994r. z dniem [...] 1996r. To oświadczenie zostało przyjęte bez zastrzeżeń przez wspólnika. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] zezwolił S. D. na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pod firmą: "A". Jako jego pełnomocnika uznano H. D.. Wnioskiem z dnia [...] 1998r. A. K. – O. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. o wznowienie na podstawie art. 145 Kpa postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami ostatecznymi Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. [...] r., [...] r. oraz decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. W podstawie faktycznej wniosku, jako przyczynę wznowienia wskazał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 lutego 1998r. sygn. akt II SA / Ka 1762 / 96 uchylający decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., z dnia [...] r. sygn. akt [...] stwierdzający nieważność decyzji Ministra Przekształceń Własnościowych z dnia [...] r. i decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] r. Skoro wyrokiem z dnia 9 lutego 1998r. Sąd wyeliminował z obrotu prawnego decyzje w sprawie wykreślenia z zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej A. K. – O., to nie było dopuszczalnym merytoryczne rozstrzyganie kolejnych wniosków złożonych przez H. K. i S. D. do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii uprawnień H. K. do dysponowania prawami do "A". Zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa zaistniały podstawy do wznowienia postępowania w sprawach zakończonych później wydanymi decyzjami ostatecznymi wprowadzającymi kolejne zmiany do zezwolenia. Dalej wskazał, iż w Sądzie Wojewódzkim w K. toczyła się sprawa z jego powództwa o stwierdzenie skuteczności wypowiedzenia przez niego w dniu [...] 1994r. pełnomocnictwa udzielonego H. D.. W tej sprawie w dniu złożenia wniosku nie wydano jeszcze wyroku. Nadto nie było dopuszczalnym dokonywanie zmian w udzielonym zezwoleniu w oparciu o wnioski ( wniosek z dnia [...] 1994r.) składane przez pełnomocnika, któremu wypowiedziano pełnomocnictwo. Powoływał się on na kompetencje, które mu nie przysługiwały. Poza tym pominięto fakt zezwolenia decyzją z dnia [...] r. na wspólne prowadzenie przedsiębiorstwa przez A. K. – O. i H. O.. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa postępowanie administracyjne w sprawie wszczętej z wniosku A. K. - O. z dnia [...] 1998r. i jednocześnie zobowiązał wnioskodawcę do wykazanie w terminie 2 miesięcy jego uprawnień jako zagranicznego podmiotu gospodarczego oraz do wystąpienia do sądu powszechnego w celu uzyskania orzeczenia stwierdzającego aktualny skład osobowy oraz udziały poszczególnych wspólników w spółce cywilnej. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez A. K. – O. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 123 i 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Podzielił pogląd Prezydenta Miasta K., iż rozstrzygnięcie wniosku wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia spornych kwestii wskazanych w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto zwrócił uwagę, iż decyzje ostateczne w sprawach objętych wnioskiem wydawał organ II instancji. Zatem ten organ winien rozstrzygać wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez A. K. - O. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lipca 2002r. sygn. akt II SA / Ka 1692 / 98 uchylił postanowienie zarówno Wojewody [...] jak i Prezydenta Miasta K.. Wskazał, że przed rozstrzygnięciem dopuszczalności wznowienia postępowania i wydania postanowienia o wznowieniu postępowania po uprzednim rozważeniu zasadności wniosku w kategoriach art. 145 § 1 kpa nie było podstaw do zawieszania postępowania i nakładania na stronę obowiązku dostarczenia dokumentów. Ponadto postanowienie dotyczyło niejako dwóch spraw. Jednej wszczętej z wniosku skarżaceo o wznowienie postępowań administracyjnych i drugiej prowadzonej z wniosku H. K. o dokonanie zmian w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej. Nie można było mieszać tych dwóch postępowań i zawieszać ich jednym postanowieniem. Ponadto wykazanie przez A. K. – O. jego uprawnień jako podmiotu zagranicznego nie było zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 kpa. Odmiennie przedstawiała się kwestia ustalenia ewentualnego następstwa prawnego w spółce cywilnej i jej aktualnego składu. Ta kwestia w ocenie Sądu była zagadnieniem wstępnym. Jednak przed podjęciem postanowienia o zawieszeniu postępowania organ winien był wszechstronnie rozważyć cały zgromadzony już w sprawie materiał dowodowy, wydane uprzednio decyzje. A dopiero potem można było zobowiązywać stronę do przedłożenia wyroku sądu powszechnego, jeśli analiza materiału nie dałaby podstaw do rozstrzygnięcia wątpliwości. Postanowieniem z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa Prezydent Miasta K., na wniosek A. K. 0 O. wznowił postępowanie administracyjne w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi wydanymi przez Prezydenta Miasta K. w dniu [...] r. nr [...], z dnia [...] r. nr [...], z dnia [...]r. nr [...] i decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. Ustalił, że to organ I instancji ponowne rozpatrzy sprawę. Następnie decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 145 i art. 151 Kpa Prezydent Miasta K.: - odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. zezwalającej A. K. – O. i S. D. na wspólne prowadzenie "A" i na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 Kpa stwierdził jej wydanie z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa, - odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy wykreślenia pełnomocnika w osobie H. D. i na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 kpa stwierdził jej wydanie z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 7 kpa, - uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. i decyzję tego samego organu z dnia [...] r, i na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 148 § 1 pkt 8 Kpa umorzył postępowanie w tych sprawach. W uzasadnieniu stwierdzono, ze odmówiono uchylenia dwóch decyzji z uwagi na upływ okresu 5 lat, jaki minął od ich wydania. Ponadto w pierwszym postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r. nie uczestniczyła p. H. O. s.v. K., chociaż wcześniejszą decyzją z dnia [...] r. wpisano ją do zezwolenia jako wspólnika A. K. – O.. Wreszcie sprawę rozpoznano w oparciu o wniosek złożony przez pełnomocnika, gdy tymczasem uprawnionym do złożenia wniosku o zmianę zezwolenia mogli złożyć tylko wspólnicy. Natomiast w drugiej sprawie, w której nie uchylono decyzji naruszono prawo wydając merytoryczną decyzję przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego w postaci skuteczności odwołania pełnomocnictwa przez sąd powszechny. Tymczasem Sąd Apelacyjny w K. wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] uznał skuteczność odwołania przez A. K. – O. pismem z dnia [...] 1994r. pełnomocnictwa udzielonego H. D.. Zatem odmiennie od organu ocenił tę kwestię. Za uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. i [...] r. przemawiał fakt, iż wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 1998r. sygn. akt II SA / Ka 1762 / 96 uchylono decyzje Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. i utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Zatem zachodziła konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku H. K. i S. D. z [...] 1994r. dotyczącego zmian w zezwoleniu – decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. Decyzje późniejsze nie mogły się wobec tego ostać, a postępowania w tych sprawach należało umorzyć. Dokonanie dalszych zmian w zezwoleniu mogło nastąpić dopiero po rozpatrzeniu wniosku z [...] 1994r. W odwołaniu S. D. domagał się uchylenia decyzji Prezydenta K. z dnia [...] r. w części uchylającej decyzje tego organu z dnia [...] r. i [...] r. i umarzającej w tych sprawach postępowanie administracyjne jako wydanej z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 105 § 1, art. 145 § 1, art. 146 § 1, art.151 § 1 i 2 Kpa. Zarzucił, iż nie udzielono mu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów. Z nieznanych stronie powodów i wbrew art. 151 § 1 Kpa umorzono postępowania administracyjne. Nie uzasadniono tego rozstrzygnięcia. W reszcie decyzja z dnia [...] r. została wydana w oparciu o notarialnie poświadczone nabycie przez niego udziałów i jednoczesne wystąpienie przez H. K. ze spółki cywilnej. Jej uprawnienie do rozporządzenia udziałami było potwierdzone decyzjami administracyjnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. wydaną z powołaniem się na art.138 § 2, art. 151 § 1 pkt 2, art. 17 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. i decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r.i umarzającej postępowania w tych sprawach i przekazał w tej części sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie mogło się ostać ze względów proceduralnych. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 Kpa organ, który w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego ponownie rozpoznaje sprawę uchyla decyzję dotychczasową, jeżeli stwierdzi zaistnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 lub 145a kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Jako podstawę prawną uchylenia decyzji wskazano art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Ten przepis przewidywał możliwość wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli decyzję wydano w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostały następnie uchylone. Decyzją z dnia [...] r. zmieniono zakres zezwolenia udzielając go H. K. i S. D.. Następnie decyzją z dnia [...] r. wykreślono z zezwolenia H. K. i ustalono nazwę firmy na "A" – S. D.. Ponieważ Sąd uchylił wcześniejszą decyzję zmieniającą zakres zezwolenia poprzez wpisanie do niego H. K., to zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego w obu sprawach. Skoro w efekcie wyroku Sądu nie było wpisu H. K. do zezwolenia w miejsce A. K. - O., to nie było podstaw do jej wykreślenia, nie było też podstaw do zmiany nazwy firmy. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu organu I instancji o bezprzedmiotowości postępowań, w których uchylono decyzję. Nadal bowiem do rozstrzygnięcia pozostawały wnioski H. K. oraz S. D.. Nadal istniała także materialnoprawna podstawa do ich rozstrzygnięcia. Przy ich rozstrzyganiu należy uwzględnić zmiany wynikające z wyroku Sądu. Wnioskiem z dnia [...] 2001r. A. K. O. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. dokonującej zmiany decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. poprzez wpisanie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości S. D. jako współwłaściciela, obok wnioskodawcy, "A" i jako pełnomocnika H. D.. Wniosek uzasadnił tym, prośbę do dokonania zmian w zezwoleniu złożył pełnomocnik, podczas gdy uprawnienie to przysługiwało jedynie wspólnikom spółki. Ponadto po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzji Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 151 § 2 i art. 146 Kpa stwierdził jej wydanie z naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydaną na podstawie art. 11 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o zasadach prowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne ( Dz. U. nr 27, poz. 148 ze zm. ) w związku z § 5 ust. 4 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 czerwca 1989r. w sprawie warunków wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne ( Dz. U. nr 40, poz. 217 ), art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 Kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zmiany w zezwoleniu Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej przez "A", polegającej na rozszerzeniu podmiotowego pozwolenia o S. D. oraz ustanowieniu pełnomocnikiem przedsiębiorstwa H. D.. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z ust. 4 § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 czerwca 1989r. w sprawie warunków wydawania zezwoleń ( ... ) przy zmianie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej przez zagraniczny podmiot gospodarczy polegającej na przyjęciu lub zmianie wspólnika, jeżeli nie powodowało to powstania osoby prawnej stosuje się odpowiednio § 3 rozporządzenia. Z tego przepisu wynikało, że wniosek powinien być podpisany, w przypadku osoby fizycznej, przez tę osobę. Nie oznaczało to jednak, ze w przypadku złożenia wniosku o zmianę zezwolenia wniosek również musiał być podpisany przez wszystkich wspólników. Natomiast zakres umocowania H. D. określały § 10 i 11 umowy spółki cywilnej zawarte przez A. K. – O. ze S. D. [...] r. Był on umocowany do reprezentowania wspólników i był pełnomocnikiem przedsiębiorstwa zagranicznego "A". Zatem był uprawniony do złożenia wniosku o zmianę zezwolenia. Ponadto kwestię legalności decyzji badał już Minister Przekształceń Własnościowych i decyzją z dnia [...] r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Uznał, ze przedłożenie przez pełnomocnika umowy spółki cywilnej nastąpiło w granicach jego umocowania Dalej Kolegium uznało, iż w doktrynie prawa wykształciły się dwa stanowiska wyjaśniające pojęcie "rażącego naruszenia prawa" . Wedle stanowiska normatywistycznego naruszenie prawa ma charakter rażący, jeżeli treść naruszonego przepisu bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Zgodnie ze stanowiskiem funkcjonalnym naruszenie prawa należy uznać za rażące, gdy jego skutków społeczno – gospodarczych nie można akceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Kolegium opowiedziało się za pierwszym stanowiskiem. W konsekwencji uznało, iż skro naruszenie prawa decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r,. było wątpliwe, to tym bardziej nie można było mówić o rażącym naruszeniu prawa. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy A. K. - O. nadal domagał się stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej we wniosku. Konsekwentnie zarzucał decyzji Wojewody [...] naruszenie § 5 ust. 4 w związku z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków wydawania zezwoleń (...).W jego ocenie pełnomocnik firmy "A" nie był umocowany do złożenia wniosku o zmianę zezwolenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium odwoławcze, na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa utrzymało w mocy swoją pierwszą decyzję z dnia [...] r. W jej uzasadnieniu podtrzymano stanowisko wyrażone już w pierwszej decyzji na temat umocowania pełnomocnika H. D. do złożenia wniosku o zmianę zezwolenia oraz interpretacji pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Poglądy doktryny i orzecznictwa NSA skłaniały, w ocenie organu, do uznawania konieczności eliminowania z obrotu prawnego decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstałe w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenie prawa miałoby charakter rażący zdaniem organu, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowiłyby zaprzeczenie stanu prawnego sprawy i jego elementów. Dalej powtórzono przytoczone już w uzasadnieniu pierwszej decyzji argumenty dotyczące wątpliwości związanych z naruszeniem prawa. O ile do niego doszło, to spowodowane zostało błędną interpretacją prawa, a ewentualna sprzeczność rozstrzygnięcia z przepisem prawa nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. K. -O. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Nie zgodził się z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji przez organ administracji publicznej. Zarzucił mu błędna interpretację przepisów regulujących kwestię umocowania osób do składania wniosku o wydanie lub zmianę pozwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej. W szczególności kwestionował przyjęty przez organ orzekający w sprawie podwójny charakter umocowania H. D., który jakoby działał w imieniu spółki i wspólników. Nie był on, w ocenie skarżącego umocowany do złożenia wniosku o dokonanie zmiany zezwolenia. Uprawnienie to przysługiwało wspólnikom spółki cywilnej. Ponadto całkowicie pominięto fakt, iż H. O. nie uczestniczyła w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] r. Zostało to potwierdzone decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. wydaną po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. Wreszcie skarżący nie zgodził się z konkluzją organu administracji, iż wadliwa interpretacja prawa rażąco nie naruszała prawa. Zaprzeczenie któremuś z elementów normy prawnej jest rażącym naruszeniem prawa. Zatem przyjęcie i rozpoznanie przez Wojewodę [...] wniosku o dokonanie zmiany zezwolenia poprzez dopisanie wspólnika spółki cywilnej obarczonego istotną wadą w postaci braku podpisu wspólnika było rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. W całości podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i powtórzyło przytoczone w jej uzasadnieniu argumenty. Podkreśliło, ze w świetle art. 16 Kpa wzruszenie decyzji administracyjnej ma charakter wyjątkowy. Zatem do zastosowania jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego dotyczącego weryfikacji decyzji musiały być spełnione wszystkie przesłanki warunkujące jego zastosowanie i to w sposób nie budzący wątpliwości. Tak w sprawie objętej skargą nie było. Organ rozpoznający wniosek o dokonanie zmiany w zezwoleniu poprzez dopisanie wspólnika w osobie S. D. oraz pełnomocnika H. D. jeśli popełnił błąd, to polegał on na niewłaściwej interpretacji przepisów prawa i nie miał on charakteru oczywistego. Zatem nie można go było uznać za rażące naruszenie prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpienie do oceny zasadności skargi należy wyjaśnić, dlaczego skargę wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowego w Katowicach rozpoznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Z dniem 1 stycznia 2004 weszły w życie ustaw reformujące sądownictwo administracyjne i jednocześnie utraciła moc obowiązującą ustawa z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), pod rządami której to ustawy wniesiono skargę do sądu administracyjnego. Równocześnie z dniem 1 stycznia 20004r. zostały zniesione ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, w miejsce których, na podstawie art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271) utworzono w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego wojewódzkie sądy administracyjne. Z mocy § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. nr 72, poz. 652 ) dla obszaru województwa śląskiego utworzono Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Zgodnie z art. 97 § 1 powołanej wyżej ustawy sprawy, w których skargi wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie w nich nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego sprawę rozpoznał Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach. Przechodząc do oceny zasadności skargi należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie. Jednocześnie zgodnie z art. 134 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednak nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Dokonana przez Sąd analiza legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie odpowiada ona prawu. Skarżący żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. oparł na art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten jest dwuczłonowy, a elementy w nim zawarte są wobec siebie alternatywne. Należy oddzielić brak podstawy prawnej od rażącego naruszenia prawa stanowiącego podstawę działania organu administracji w sprawie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji będącą skutkiem naruszenia norm prawnych – procesowych lub materialnych – regulujących działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zatem zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenia stanu sprawy w całości lub w części. Taki pogląd prezentują autorzy publikacji Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (C.H. Beck, Warszawa 2000 str. Str. 660 – 663 ) prof. Barbara Adamiak i Janusz Borkowski. Również taki pogląd zaprezentowało w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Sąd w składzie rozpoznającym sprawę go również podziela. W konsekwencji za wadliwy uznało stanowisko Kolegium, jakoby przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. dokonującej wpisania do zezwolenia udzielonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. jako współprowadzącego działalność gospodarczą w zakresie drobnej wytwórczości pod firmą "A" obok A. K. 0 O. wpisano S. D. i pełnomocnika w osobie H. D. Wojewoda [...] popełnił błąd w interpretacji prawa nie zasługujący na określenie go "rażącym naruszeniem prawa". Z akt postępowania administracyjnego wynika, iż [...] 1992r. A. K. - O. i S. D. zawarli umowę spółki cywilnej w celu prowadzenia działalności gospodarczej pod firmą "A" z siedzibą w K. w granicach wynikających z zezwolenia udzielonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. W § 10 wspólnicy ustanowili pełnomocnikiem – dyrektorem przedsiębiorstwa H. D.. Zaś zgodnie z § 11 umowy w imieniu wspólników miał występować S. D.. Wniosek o dokonanie zmian w zezwoleniu wynikających z faktu podjęcia przez wspólników wspólnej działalności złożył i podpisał pełnomocnik H. D.. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne ( Dz. U. z 1989r. nr 27, poz. 148 ze zm. ) w jej brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji zagraniczny podmiot gospodarczy miał obowiązek ustanowienia pełnomocnika do reprezentowania go wobec polskich organów administracji państwowej oraz w stosunkach prawnych z polskimi podmiotami, w zakresie związanym z prowadzeniem działalności na podstawie ustawy. Z tego obowiązku zwolnieni byli i są zagraniczni przedsiębiorcy mający stałe miejsce pobytu lub siedzibę na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, lub będący osobą prawną mającą swoje przedstawicielstwo na terytorium Polski, albo ich działalność ma polegać wyłącznie na uczestnictwie w spółce będącej osobą prawną z siedzibą w Polsce. Art. 7 powołanej ustawy do wniosku o wydanie zezwolenia nakazuje dołączyć odpis pełnomocnictwa, o ile wnioskodawca działa przez pełnomocnika. W przypadku, gdy dochodzi do zmiany właściciela przedsiębiorstwa prowadzonego na podstawie już udzielonego zezwolenia nabywca może prowadzić dalej to przedsiębiorstwo po uzyskaniu na swoją rzecz zezwolenia - § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 czerwca 1989r. w sprawie warunków wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne ( Dz. U. nr 40, poz. 217 ze zm. ). Wniosek o wydanie zezwolenia na rzecz zagranicznego podmiotu gospodarczego będącego spółką nie mającą osobowości prawnej powinien być podpisany przez wspólników. Natomiast przy zmianie statusu prawnego podmiotu posiadającego zezwolenie polegającej na przyjęciu lub zmianie wspólnika, jeżeli nie powodowało to powstania osoby prawnej § 3 rozporządzenia ma odpowiednie zastosowanie. Zatem wniosek o dokonanie zmiany zezwolenia poprzez dopisanie wspólnika winien był być podpisany przez tego wspólnika. Do wniosku nadal należy dołączyć pełnomocnictwo udzielone na podstawie art. 6 powołanej już ustawy, jeżeli wspólnik miał stałe miejsce pobytu poza terytorium Polski. W myśl art. 18 ustawy o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności ( ... ) polskie i zagraniczne podmioty gospodarcze – obecnie polscy i zagraniczni przedsiębiorcy - mają swobodę wyboru formy prawnej, zasad udziału wspólników oraz organizacji i sposobu zarządzania przedsiębiorstwem. Do przedsiębiorstw działających w formie spółki stosuje się w zależności od formy spółki przepisy Kodeksu cywilnego bądź Kodeksu handlowego ( obecnie Prawa spółek handlowych ). Zatem w odniesieniu do spółki cywilnej miały i mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. Z art. 860 Kc wynika, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, że mają ją tylko wspólnicy spółki. Zatem w świetle art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy o zasadach ( ... ) pełnomocnika do jego reprezentowania mógł ustanowić tylko zagraniczny podmiot gospodarczy będący osobą fizyczną, a nie łącznie wspólnicy spółki. Pełnomocnik reprezentował nie spółkę cywilną, ale przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną , a zarazem wspólnikiem spółki cywilnej. Odnosząc te rozważania do zapisu § 10 umowy spółki cywilnej z dnia [...] r. należy stwierdzić, że art. 96 Kodeksu cywilnego nie uzależnia skuteczności pełnomocnictwa od skierowania go przez mandatanta do pełnomocnika. Oznacza to, że oświadczenia zarówno A. K. - O. jak i S. D. o ustanowieniu H. D. pełnomocnikiem – dyrektorem "A" należało interpretować zgodnie z art. 96 i 860 Kc jako oświadczenia o ustanowieniu H. D. pełnomocnikiem skarżącego i pełnomocnikiem S. D., każdego z osobna w zakresie wskazanym w art. 6 ustawy o zasadach prowadzenia (...). Wniosek z dnia [...] 1992r. o dokonanie zmian w zezwoleniu - decyzji Wojewody [...] z dnia [...] . został sporządzony i podpisany przez pełnomocnika H. D.. Użył w nim zwrotu "Zwracam się z prośbą o ... ." . Z treści pełnomocnictwa nie wynika, czy wniosek złożono w imieniu A. K. – O., czy w imieniu S. D. – nowego wspólnika skarżącego. Zaś jeśli wniosek został złożony w imieniu tego ostatniego, to w świetle § 5 ust. 4 w związku z § 3 ust. 2 pkt 1 cytowanego rozporządzenia w sprawie warunków wydawania zezwoleń ( ... ) powinien był być podpisany przez S. D.. Tymczasem organ rozpoznający ten wniosek wadliwie w decyzji z dnia [...] r. uznał, że wystąpił z nim pełnomocnik właścicieli. A więc pełnomocnik A. K. – O., któremu już udzielono wcześniej zgody na prowadzenie działalności gospodarczej. Nie było podstaw do udzielania mu po raz kolejny zgody na prowadzenie działalności gospodarczej, tym razem wspólnie ze S. D.. Zmiana zezwolenia powinna była zgodnie z art. 163 Kpa w związku z § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia polegać na wyrażeniu zgody na prowadzenie działalności gospodarczej również przez S. D. – wspólnika spółki cywilnej zawartej z A. K.– O., a zarazem udziałowca w majątku "A". Przytoczony § 3 ust. 2 rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia ( ... ) zawierał szczegółowe w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego regulacje dotyczące formy wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności w przypadku wystąpienia z wnioskiem nabywcy przedsiębiorstwa lub zmiany statusu prawnego przedsiębiorcy w rozumieniu § 5 ust. 4 w związku z ust. 1 rozporządzenia. . Wreszcie stwierdzić należy, iż w aktach postępowania administracyjnego znajduje się decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. wydana w następstwie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] 1990r. o dokonanie zmiany zezwolenia udzielonego mu decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. poprzez dopisanie do zezwolenia żony H. O.. Do wniosku dołączono umowę spółki cywilnej zawartą [...] r. pomiędzy A. K.– O. i H. O.. Umowę poddano prawu polskiemu. Spółkę zawarto, zgodnie z § 1 umowy w celu prowadzenia na terytorium Polski działalności gospodarczej pod firma Przedsiębiorstwa Zagranicznego w Polsce "A". W umowie nie wyznaczono pełnomocnika nowego wspólnika skarżącego. Do wniosku nie dołączono odrębnego pełnomocnictwa. Wydając decyzję z dnia [...] r. Wojewoda [...] całkowicie pominął fakt istnienia jego decyzji z dnia [...] r. Z akt nie wynika, czy i kiedy tę decyzję doręczono stronom. Chociaż z rozdzielnika wynika, że miała być doręczona pełnomocnikowi H. D.. Nie wyjaśniono, czy ta decyzja zaistniała w obrocie prawnym. Jeśli tak się stało, to decyzja Wojewody z dnia [...] r. winna była uwzględnić zmiany wynikłe z tego wcześniejszego rozstrzygnięcia, a więc fakt udzielenia zgody na prowadzenie działalności gospodarczej H. O.. Nawet jeśli uznać, że wobec braku dowodu jej doręczenia decyzja z dnia [...] r. w obrocie prawnym nie zaistniała, to nadal w obiegu prawnym pozostawała umowa spółki cywilnej zawarta na czas nieokreślony pomiędzy skarżącym i H. O. w dniu [...] 1990r. Przy rozstrzyganiu wniosku z [...] 1992r. Wojewoda [...] nie wyjaśnił relacji pomiędzy dwoma umowami spółki cywilnej zawartymi przez A. K. – O. raz z H. O., drugi raz ze S. D., których celem było prowadzenie Przedsiębiorstwa Zagranicznego w Polsce "A" z siedzibą w K.. Tym bardziej, że do akt nie dołączono wówczas oświadczenia A. K. – O. z dnia [...]1990r. o " zrzeczeniu się na rzecz żony wszelkich praw do "A". Organ orzekający w sprawie winien był wypowiedzieć się w kwestii możliwości prowadzenia tego samego przedsiębiorstwa przez wspólników dwóch spółek cywilnych bądź w kwestii dopuszczalności i skuteczności następstwa S. D. w spółce cywilnej zawartej przez skarżącego z H. O.. Kontrola wykonywania przez organ administracyjny udzielający zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości na podstawie przepisów cytowanej już ustawy o zasadach prowadzenia (...) powinna była mieć dwoisty charakter. Należało od strony formalnej zbadać samo zgłoszenie lub wniosek o zmianę zezwolenia oraz dokumenty niezbędne do ubiegania się o zezwolenie lub jego zmianę oraz od strony materialnej dane podane we wniosku pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i wcześniej wydanymi w sprawie decyzjami. Zwłaszcza przy zmianie zezwolenia ta kontrola winna być pełniejsza i uwzględniać wszystkie dokumenty z złożone do akt przy wcześniejszym wniosku o dokonanie zmiany w udzielonym zezwoleniu. Wskazane wyżej naruszenia art. 7 i 77 Kpa, polegające na niewyjaśnieniu sprawy, pominięciu wcześniej wydanej w sprawie decyzji, pominięciu dowodu z umowy spółki cywilnej z dnia [...]r., a także naruszenie § 5 ust. 4 w związku z § 3 ust. 2, § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków wydawania zezwoleń (...) pozwalają na stwierdzenie, że decyzję z dnia [...] r. Wojewoda [...] wydał z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy. Sąd nie znalazł jednocześnie podstaw do orzekania o wykonalności zaskarżonego aktu na podstawie art. 152 powołanej ustawy.