II SA/Ka 2840/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie: NSA Szczepan Prax /spr./ WSA Stanisław Nitecki Protokolant stażysta referent Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2004 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w S.Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w S.Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły o d d a l a s k a r g ę Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w S.Ś., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /j.t. Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 z późn. zm./, w związku z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /j.t. Dz.U. Nr 67 z 1996 r. poz. 329 z późn. zm./, postanowiła o likwidacji z dniem [...]r. Szkoły Podstawowej Nr [...] w S.Ś. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie A w S.Ś. wniosło o uchylenie zaskarżonej uchwały. Zarzuciło jej naruszenie art. 59 ust. 2b /w skardze błędnie oznaczonym jako art. 59 pkt 2b/ oraz naruszenie zasad określonych w art. 6, 7 i 8 Kpa. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżące Stowarzyszenie podniosło, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały likwidacja szkoły została wprawdzie pozytywnie zaopiniowana przez kuratora oświaty, jednak opinia ta nie została wydana w drodze zaskarżalnego postanowienia czego wymaga art. 59 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, który wszedł w życie z dniem 21 sierpnia 2003 r., a więc przed podjęciem przedmiotowej uchwały. Zdaniem skarżącego świadczy to także o naruszeniu podstawowych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym. Stowarzyszenie zakwestionowało również przesłanki, na których oparto działanie zmierzające do likwidacji szkoły. Zwróciło nadto uwagę na to, że środowisko Szkoły Podstawowej Nr [...] jest zintegrowane, wspólnie działające w celu osiągnięcia wysokich efektów dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych. Jest to szkoła bezpieczna mimo funkcjonowania w "środowisku mocno naznaczonym biedą i bezrobociem". Likwidacja szkoły może – zdaniem skarżącego – zaprzepaścić dorobek wychowawczo-edukacyjny. W skardze wskazano w końcu, że Rada Miejska nie odpowiedziała na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do niej w dniu [...]r. Odpowiadając na skargę Rada Miejska w S.Ś. postulowała jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w pierwszym rzędzie jednak podniosła, że skarga podlega odrzuceniu, bowiem została wniesiona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwana, a więc nie zachowano wymogów z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 59 ust. 2b ustawy o systemie oświaty organ samorządowy wskazał, że przepis ten nie może mieć zastosowania do opinii wydanej przed jego wejściem w życie. Natomiast likwidacja przedmiotowej szkoły nastąpiła z zachowaniem wymaganej procedury i po przeprowadzeniu wnikliwych analiz. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ponieważ skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, dlatego należy wpierw wyjaśnić właściwość tutejszego Sądu do jej rozpoznania. Otóż właściwość ta wynika z art. 97 § 1 Przepisów wprowadzających ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1271 ze zm./. Według tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /oznaczonej dalej skrótowo jako: psa/. Niniejsza skarga została wniesiona właśnie przed dniem 1.I.2004 r. a konkretnie w dniu [...]r. Data wniesienia skargi wiąże się z kwestią, która musi być rozważona w następnej kolejności, a to w związku z zarzutem organu samorządu gminnego, iż art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zawiera wymóg wniesienia skargi dopiero po upływie dwumiesięcznego terminu od skierowania do organu gminy wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, o ile przed upływem tego terminu nie udzielono odpowiedzi na to wezwanie. Podzielenie tego zarzutu oznaczałoby, że skarga wniesiona przed upływem owych dwóch miesięcy byłaby niedopuszczalna i podlegałaby odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 psa. Jednakowoż stanowisko takie jest nieuprawnione. Kwestia terminu do zaskarżenia uchwały organu gminy nie została przez ustawodawcę do końca sprecyzowana i stąd pojawiają się na tym tle wątpliwości interpretacyjne. Sytuacja jest jasna wówczas, gdy organ gminy odpowie na wezwanie do usunięcia naruszenia w ciągu miesiąca od tego wezwana. W grę wchodzi wtedy 30-dniowy termin z art 53 § 1 psa. Natomiast sytuacja komplikuje się, jeżeli w ciągu miesiąca organ nie udzieli odpowiedzi. Art. 102a ustawy samorządowej stanowi, iż w sprawach zaskarżenia uchwał nie stosuje się art. 52 § 3 i 4 psa. Tym samym w sprawach tych nie stosuje się również przepisu art. 53 § 2 psa, który odwołuje się jednoznacznie wyłącznie do przypadków, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 psa. Nie jest też dopuszczalne stosowanie art. 53 § 2 psa w drodze analogii, gdyż w zakresie sposobu i terminu wnoszenia środków zaskarżenia obowiązki stron muszą wynikać wprost z przepisów prawa. Ponadto w omawianej kwestii, dotyczącej minimalnego terminu, po upływie którego strona może wnieść skargę, nie występuje luka w prawie, która powodowałaby konieczność rozważenia możliwości zastosowania takiej analogii. Mianowicie według art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Przepisy te zawarte są w art. 35 i n. Kpa. Zakładając, że ustosunkowanie się do wezwania strony o usunięcie naruszenia wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zwłaszcza w przypadku uchwały podjętej przez organ kolegialny, który dla udzielenia odpowiedzi musi odbyć stosowne posiedzenie, to w grę zasadniczo wchodzą terminy określone w art. 35 § 3 Kpa. Są to terminy: podstawowy – miesięczny i dwumiesięczny – w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej. Nie można a priori zakładać, że każda sprawa związana z wezwaniem do usunięcia naruszenia ma charakter szczególnie skomplikowanej. Jeżeli zatem przed upływem miesiąca od dokonania takiego wezwania strona, która z nim wystąpiła, nie zostanie powiadomiona przez organ gminy, że ze względu na charakter sprawy odpowiedź na wezwanie udzielona zostanie w terminie dwumiesięcznym, to należy przyjąć, iż po upływie miesięcznego terminu od wezwania do usunięcia naruszenia strona ta może zaskarżyć uchwałę organu gminy do sądu administracyjnego. Przy braku ścisłych rozwiązań ustawowych jest to interpretacja zgodna z wymogami państwa prawa /art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej/ oraz konstytucyjnym prawem do sądu /art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji/, które nie powinno być ograniczane zabiegami interpretacyjnymi. W zakresie poruszanej problematyki w takim kierunku wypowiedział się Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 22.II.1995 r. sygn. akt III ARN 1/95 – OSNP 1995/15/184, aczkolwiek rozstrzygał wówczas problem upływu terminu do wniesienia skargi, a nie jej przedwczesności. Podobny problem był przedmiotem uchwały NSA z 4.V.1998 r. oraz postanowieniA z 7.X.1999 r., które powołane zostały w odpowiedzi na skargę. Nie była wówczas zatem rozważana kwestia przedwczesności skargi, jaka pojawiła się w niniejszej sprawie. Dodatkowo należy zauważyć, że wskazane orzeczenia zapadły przy odmiennym stanie prawnym, w tym przed wprowadzeniem do ustawy o samorządzie gminnym art. 102a, co nastąpiło z dniem 30.V.2001 r. W świetle powyższych wywodów należy stwierdzić, że przedmiotowa skarga nie była przedwczesna, skoro została wniesiona po upływie miesiąca od skierowania do organu gminy wezwania do usunięcia naruszenia, przy braku ze strony tego organu jakiejkolwiek informacji co do terminu udzielenia odpowiedzi na to wezwanie, której zresztą w ogóle nie udzielono. Dlatego też Sąd nie dopatrzył się podstaw do odrzucenia skargi. Skarga podlega natomiast oddaleniu. Zasadniczo takie rozstrzygnięcie wynikło ze stwierdzenia braku legitymacji do wniesienia skargi po stronie skarżącego Stowarzyszenia. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymację skargową ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarżące Stowarzyszenie wniosło skargę wyłącznie we własnym imieniu, a nie reprezentując grupę mieszkańców /np. rodziców uczniów, czy nauczycieli/ w oparciu o ich pisemną zgodę /por. art. 101 ust. 2a ustawy samorządowej/. Dlatego też zaskarżona uchwała musiałaby naruszać interes prawny lub uprawnienie samego Stowarzyszenia, a nie Szkoły, jej nauczycieli czy też rodziców uczniów. Tymczasem skarga nie wykazuje takiego naruszenia. Wprawdzie w regulaminowych celach Stowarzyszenia znajdują się wszystkie sprawy dotyczące Szkoły objętej uchwałą oraz skuteczna ochrona praw uczniów , rodziców, nauczycieli i pracowników Szkoły, jednak określenie celów Stowarzyszenia nie jest równoznaczne z jego własnym interesem prawnym. Wskazane cele wiążą się bowiem z sytuacją prawną samej Szkoły, jej pracowników, uczniów i ich rodziców i zaskarżona uchwała niewątpliwie wkracza w sferę prawną tych podmiotów. Natomiast ochronę praw owych podmiotów należy wiązać z interesem faktycznym Stowarzyszenia, a nie jego interesem prawnym /tak też: wyrok NSA z dnia 12.X.2001 r. sygn. akt II SA 138/01, zbiór LEX nr 55312/. W ramach interesu faktycznego należy też rozpatrywać celowość i racjonalność istnienia Stowarzyszenia po likwidacji Szkoły. Okoliczność ta nie będzie miała natomiast wpływu na byt i status Stowarzyszenia na płaszczyźnie prawnej. Skarga nie spełnia więc warunków z art. 101 ust. 1 i 2a ustawy o samorządzie gminnym. Merytorycznie skarga także nie była zasadna. Zaskarżona uchwała została bowiem podjęta przez właściwy organ na podstawie ustawowego upoważnienia i po wyczerpaniu trybu postępowania przewidzianego w art. 59 ustawy o systemie oświaty. Z uzasadnienia uchwały wynika, że samorządowa reprezentacja Gminy nie powzięła decyzji o likwidacji Szkoły w sposób dowolny, lecz kierowała się skonkretyzowanymi przesłankami i kryteriami. Natomiast ocena celowości i zasadności działania Gminy w tym zakresie nie mieści się w kompetencjach sądu administracyjnego. Zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia zasad określonych w Kpa już z tego względu są chybione, że podjęcie uchwały o likwidacji szkoły nie stosuje się przepisów tego kodeksu /art. 1 Kpa/. Ograniczone postępowanie administracyjne podejmowane jest jedynie w ramach opiniowania likwidacji szkoły przez kuratora oświaty. Słusznie wskazuje skarżący, że obecnie opinię taką kurator wydaje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie /art. 59 ust. 2b ustawy o systemie oświaty/. Należy jednak zwrócić uwagę na okoliczność, że stroną postępowania o wydanie opinii jest wyłącznie jednostka samorządu terytorialnego prowadząca likwidowaną szkołę, która to jednostka występuje o wydanie takiej opinii. Podobnie tylko tej jednostce przysługuje zażalenie z art. 59 ust. 2b cyt. ustawy. Praktycznie ten środek prawny będzie używany w przypadkach wydania negatywnej opinii. Sens tego środka procesowego wynika stąd, że opinia kuratora jest wiążąca, bowiem stosownie do art. 59 ust. 2 szkoła może być zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora. Tak więc zażalenie daje organowi samorządowemu możliwość obrony przed nieuzasadnioną odmową pozytywnego zaopiniowania likwidacji szkoły. Powyższy stan rzeczy oznacza, że poza jednostką samorządową inne podmioty nie mogą kwestionować prawidłowości postępowania w przedmiocie wydania opinii przez kuratora, w tym także formy w jakiej opinia ta została sporządzona. Poza sporem pozostawało zaś w niniejszej sprawie, że kurator wydał opinię pozytywną Gmina nie miała więc żadnych powodów ku temu, by występować o wydanie nowej opinii jedynie ze względu na wprowadzenie na jej rzecz nowej instytucji w postaci zaskarżalnego postanowienia, W konsekwencji stwierdzić należy, iż postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 59 ust. 2b ustawy o systemie oświaty nie może być uwzględniony. Zarówno zatem z braku legitymacji skargowej, jak i przyczyn merytorycznych skarga podlega oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 psa. SJ/