II SA/Ka 2970/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie NSA Henryk Wach (spr.) WSA Małgorzata Jużków Protokolant Joanna Spadek po rozpoznaniu w dniu 12 października 2004 r. przy udziale- sprawy ze skargi M. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Wyrokiem z 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 1499/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w Ośrodku Zamiejscowym w Katowicach uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. z [...] r. stwierdzającą, że u M. S. nie występuje choroba zawodowa w postaci przewlekłego zanikowego, przerostowego i alergicznego nieżytu błon śluzowych nosa, gardła, krtani i tchawicy wywołanego działaniem substancji o silnym działaniu drażniącym lub uczulającym – wymieniona w pozycji 6 wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w sprawie przeprowadzono niepełne postępowanie, a w decyzji nie wykazano przyczyn ustalenia braku narażenia ani przyczyn braku stwierdzenia choroby zawodowej przy rozpoznaniu schorzenia wymienionego w pozycji 6. Następnie wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę, organ dokona ponownych ustaleń w zakresie narażenia skarżącej na czynnik szkodliwy i w razie potrzeby podda ją ponownemu badaniu lekarskiemu, a następnie dokona wszechstronnej oceny materiału dowodowego, którą to ocenę i wypływające z niej wnioski odzwierciedli w uzasadnieniu decyzji. Zaskarżoną tu decyzją z [...] r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. ponownie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. z [...] r. powołując się na art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że M. S. w latach 1970 -1995 pracowała w Zakładach A S.A. w J. jako pracownik umysłowy, magazynier, referent ekonomista, specjalista ds. gospodarki odzieżą, kierownik komórki odzieżowej, straszy ekonomista ds. odzieży ochronnej, gdzie miała kontakt z odzieżą roboczą zanieczyszczoną substancjami chemicznymi stosowanymi w oddziałach produkcyjnych (rozpuszczalniki organiczne i pestycydy). Miała zatem styczność z czynnikami o potencjalnym działaniu alergizującym, a także drażniącym i toksycznym. Następnie powołując się na wyniki badań przeprowadzonych przez placówki diagnostyczne przypomniał, że [...] r. u pracownika rozpoznano przewlekłe zanikowe zmiany błony śluzowej gardła i krtani oraz przewlekły katar, [...] r. – przewlekłe zapalenie zanikowe błony śluzowej gardła i krtani oraz nieżyt alergiczny nosa, ale nie rozpoznano choroby zawodowej. Kolejną opinię w tej sprawie wydał [...] r. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. podtrzymując swoje orzeczenie z [...] r. Organ odwoławczy podkreślił, że sporządzający to orzeczenie jest dyrektorem szpitala instytutu oraz wojewódzkim konsultantem w zakresie chorób zawodowych. Omawiając tę opinię, organ II instancji zwrócił także uwagę na to, że stwierdzony u pracownika zanik błony śluzowej gardła i krtani jest następstwem nawracających ostrych nieżytów górnych dróg oddechowych o etiologii infekcyjnej (bakteryjnej i wirusowej). Jednocześnie brak jest związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem z pracą zawodową, ponieważ M. S. od 1972 r. do 1995 r. leczyła się z powodu ostrych stanów zapalnych gardła i migdałków podniebiennych. Natomiast nieżyty zanikowe i przerostowe błony śluzowej górnych dróg oddechowych powstałe w wyniku ekspozycji na wysokie stężenia substancji drażniących rozwijają się bardzo wolno, bez poprzedzających je ostrych stanów zapalnych, a wyraźne zmiany kliniczne obserwuje się dopiero po 10-15 latach narażenia. Odnosząc się do znaczenia dowodowego karty wypisowej z Kliniki Chorób Wewnętrznych ŚlAM w K. z [...] r., organ odwoławczy podkreślił, że badaniem laryngologicznym stwierdzono tam brak zmian chorobowych rozpoznając jedynie przewlekły prosty nieżyt błony śluzowej nosa – nie wymieniony w pozycji 6 wykazu chorób zawodowych. Na końcu, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. stwierdził, że wobec nie rozpoznania choroby zawodowej przez placówki diagnostyczne brak było podstaw do uwzględnienia odwołania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. S. wymieniła dowody potwierdzające istnienie związku przyczynowego pomiędzy środowiskiem pracy, a istniejącą u niej chorobą zawodową. Następnie opisała sposób i warunki wykonywania pracy stwierdzając, że przez 23 lata była eksponowana na działanie związków chemicznych i kurzu. W dalszej części uzasadnienia przedstawiła analizę tekstową dokumentów zgromadzonych w sprawie, w szczególności cytując fragmenty uzasadnień decyzji oraz stwierdzeń zawartych w orzeczeniach lekarskich, a także w uzasadnieniu wyroku NSA. Następnie wyjaśniła, że narażona była na działanie czynników alergizujących w okresie od 1 maja 1973 r. do 31 października 1995 r., co oznacza, że 90% stwierdzonych infekcji przypadało na ten okres. Uzasadniając zarzut przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów skarżąca przedstawiła polemikę ze stwierdzeniami zawartymi w kolejnym orzeczeniu placówki diagnostycznej. Wyraziła przy tym wątpliwość, co do rzetelności przeprowadzonych wcześniej testów alergenowych. Na końcu, zarzuciła nie poddanie jej badaniom lekarskim po uchyleniu decyzji przez NSA oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie podanie przyczyn niedopuszczenia dowodów świadczących o narażeniu na działanie czynników alergizujących i uczulających, a także nie uwzględnienie przez organ odwoławczy wskazanego przez NSA wyroku Sądu Najwyższego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została wniesiona do Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach Naczelnego Sądu Administracyjnego w 2002 r., kiedy obowiązywał przepis art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), według którego ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiązała w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Należy jednak zauważyć, że wskazana ustawa straciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r., na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. Dz.U. z 2002 r. Nr 240 , poz. 2052). W myśl art. 85 ostatnio cytowanej ustawy, z dniem 1 stycznia 2004 r. utworzono w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1259) oraz zniesiono ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwie wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Na podstawie § 1 pkt 4 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652) utworzony został dla obszaru województwa [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Przepis art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Mając na uwadze powyższą regulację należy zatem podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2002 r. w trybie art. 30 ustawy o NSA wskazał organowi administracji sanitarnej, jakie konkretnie czynności winien wykonać przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wbrew twierdzeniem strony skarżącej, nie doszło do naruszenia art. 30 ustawy o NSA, ponieważ organ administracji sanitarnej wykonał wszystkie wskazania Sądu. I tak: po uzupełnieniu dochodzenia epidemiologicznego poprzez przesłuchanie świadków ustalił, że M. S. w okresie wykonywania pracy zawodowej w latach 1970-1995 miała styczność z czynnikami o potencjalnym działaniu alergizującym, a także drażniącym i toksycznym, zwrócił się do placówki diagnostycznej o przeprowadzenie badania lekarskiego oraz o wydanie podsumowującego orzeczenia lekarskiego, na końcu zaś dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego, którą przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ administracji sanitarnej nie naruszył prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji i podanych w niej motywów stwierdził, iż ocena dowodów, jakiej dokonał w tej sprawie organ odwoławczy nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem:" Organ administracji państwowej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Oznacza to, że organ administracji państwowej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana z uwzględnieniem norm prawa procesowego i z zachowaniem reguł tej oceny. Reguły te polegają na tym, że: -należy opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania, -materiał ten musi być poddany wszechstronnej ocenie, -ocena ta powinna odnosić się do poszczególnych dowodów z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy, (tak B. Adamiak w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 1996 r. str. 376-378). Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Tak też było w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy rozważył wnikliwie zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak również przeprowadził wszystkie dowody niezbędne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Zarzuty postawione organowi administracji w skardze nie stanowią w ocenie Sądu o naruszeniu przez ten organ art. 80 k.p.a. To, że organ administracji sanitarnej dokonał na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustaleń odmiennych od tych, które prezentuje skarżąca nie świadczy jeszcze o dowolnej ocenie dowodów. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy przede wszystkim zauważyć, że stosownie do § 1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze, zm.), za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że w przypadku pozytywnego ustalenia, że rozpoznane u pracownika schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, a wykonywana przez niego praca odbywała się w warunkach narażających na jej powstanie, to istnieje domniemanie związku przyczynowego między schorzeniem będącym chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie. W prowadzonym przez właściwego inspektora sanitarnego postępowaniu w tym przedmiocie należy więc zebrać w pierwszej kolejności dane dotyczące stopnia, rodzaju i czasu narażenia zawodowego, sposobu wykonywania pracy (§ 1 ust. 2 tego rozporządzenia), a następnie poddać pracownika badaniom w wyspecjalizowanych jednostkach diagnostycznych powołanych do rozpoznania chorób zawodowych, które orzeczenia wydają nie tylko w oparciu o własne badania kliniczne i dostępną dokumentację lekarską, ale również na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych i wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy (§ 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia). Dopiero wyniki dochodzenia epidemiologicznego oraz orzeczenia lekarskie jednostek diagnostycznych stanowią podstawę do oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań, w konsekwencji wydania decyzji o stwierdzeniu bądź braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej (§ 10 ust. 1 rozporządzenia, art. 77 i art. 80 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie wyniki dochodzenia epidemiologicznego wykazały, że M. S. w okresie wykonywania pracy zawodowej w latach od 1970-1995 miała styczność z czynnikami o potencjalnym działaniu alergizującym, a także drażniącym i toksycznym. Ponowne orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej po dokonaniu oceny stanu zdrowia pracownika wydał [...] r. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., stwierdzając brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że stwierdzony u M. S. zanik błony śluzowej gardła i krtani jest następstwem nawracających ostrych nieżytów górnych dróg oddechowych o etiologii infekcyjnej (bakteryjnej i wirusowej). Jednocześnie brak jest związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem z pracą zawodową, ponieważ M. S. od 1972 r. do 1995 r. leczyła się z powodu ostrych stanów zapalnych gardła i migdałków podniebiennych. Natomiast nieżyty zanikowe i przerostowe błony śluzowej górnych dróg oddechowych powstałe w wyniku ekspozycji na wysokie stężenia substancji drażniących rozwijają się bardzo wolno, bez poprzedzających je ostrych stanów zapalnych, a wyraźne zmiany kliniczne obserwuje się dopiero po 10-15 latach narażenia. W szczególności zaś, w orzeczeniu stwierdzono, że wykonując skórne testy alergenowe uwzględniono wszystkie substancje chemiczne, z którymi pracownik miał styczność. Wszystkie testy wypadły negatywnie. Zatem istota sporu w tej sprawie sprowadza się do ustalenia czy to orzeczenie lekarskie, mające charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 lutego 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1452/97, opubl. w Pr.Pracy 1999/11/39) jest opinią pełną, jasną i nie zawierającą żadnych sprzeczności. W ocenie Sądu, organ odwoławczy był uprawniony do przyjęcia, że ten dowód - w istocie decydujący o sposobie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej - posiada wskazane walory. Istotność tego dowodu polega bowiem na tym, że ze względów medycznych biegły wykluczył istnienie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym schorzeniem, a warunkami wykonywania pracy przez M. S. Zaakcentował przy tym, że uwzględniono w orzeczeniu narażenie pracownika na działanie czynników alergizujących, drażniących i toksycznych. Należy przypomnieć, że o chorobie zawodowej nie decydują względy medyczne, a tylko prawne. Pojęcie choroby zawodowej oznacza kwalifikację prawną choroby biologicznej i można o niej mówić w odniesieniu do chorób wymienionych w wykazie chorób zawodowych, w wypadku stwierdzenia, że zachorowanie ma swą przyczynę w warunkach wykonywania pracy. Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych, rozpoznaną u pracownika chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych należy zakwalifikować jako chorobę zawodową po uprzednim ustaleniu, że był on zatrudniony w warunkach narażenia na jej powstanie. To zaś oznacza, że przy braku innych ustaleń dotyczących narażenia i domniemaniu związku przyczynowego – takie schorzenie z mocy prawa uznane jest za chorobę zawodową. Należy podnieść, że omawianej problematyki dotyczy utrwalone już orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również Sądu Najwyższego, który stwierdził, że o tym, czy schorzenie jest chorobą zawodową, decyduje związek przyczynowy między tym schorzeniem a warunkami pracy (...), jeśli dane schorzenie figuruje w oficjalnym wykazie chorób zawodowych (orzeczenie SN, sygn. III RN 110/98). Odmienne rozstrzygnięcie w sprawie choroby zawodowej może zapaść tylko wówczas, gdy wykazano inną przyczynę jej powstania. Taką inną przyczynę choroby w toku niniejszego postępowania wskazała placówka diagnostyczna, a organ odwoławczy na tej podstawie uznał, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy M. S.. Z kolei, tak dokonane ustalenie podlega ochronie w ramach art.80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).