II SA/Ka 3001/02

Sygn. akt 3/II SA / Ka 3001 / 02 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 lutego 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA del. Anna Apollo (spr.), Sędziowie: NSA del. Henryk Wach, WSA Małgorzata Jużków, Protokolant: referent Joanna Spadek, po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2004r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia zakładu opieki zdrowotnej oddala skargę Sejmik Województwa [...] podjął w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie przekształcenia [...] Szpitala [...] w R.. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. nr 576 ze zm. ) oraz art. 36 w związku z art. 43 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. nr 98 z późn. zm. ). Zgodnie z § 1 uchwały postanowiono przekształcić Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej - [...] Szpital [...] w R. w ten sposób, że zdecydowano zlikwidować funkcjonująca w strukturze szpitala przychodnię w R. przy ul. [...]. Jednocześnie wyrażono zgodę na przejęcie w trybie art. 231 Kodeksu Pracy, jako części zakładu pracy tej Przychodni przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej utworzony przez "A" spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Termin zakończenia likwidacji przychodni ustalono na [...] r. W § 2 stwierdzono, że osobom korzystającym z dotychczasowych świadczeń Przychodni nieprzerwane świadczenie usług w dotychczasowym zakresie zapewni Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "A". Skargę na tę uchwałę, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, powołując się na art. 90 ustawy o samorządzie województwa, wniosła p. A. P.. Domagał się stwierdzenia jej nieważności. Zarzuciła Sejmikowi podjęcie uchwały z naruszeniem art. 36 i 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Spółka "A" na podstawie tej uchwały faktycznie przejęła, w jej ocenie, możliwości i uprawnienia do świadczenia usług z zakresu ochrony zdrowia, wykorzystując przy tym mienie i renomę zlikwidowanej przychodni. Równocześnie zaskarżona uchwała w bardzo ogólnikowy sposób przewidywała zapewniała świadczenie usług przez mający dopiero powstać niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. Dalej zarzuciła, iż przed podjęciem uchwały nie uzyskano, wymaganych przez prawo, opinii. Zdaniem skarżącej uchwała naruszała przepisy ustawy o zamówieniach publicznych poprzez niezastosowanie wynikających z niej reguł dotyczących wyłaniania podmiotów korzystających z mienia publicznego. Usankcjonowanie takiej praktyki prowadziłoby do swobodnego uwłaszczenia się dowolnych osób w sposób sprzeczny z prawem. W szczególności do likwidacji przychodni i bezpłatnego oddania mienia publicznego oraz innych praw majątkowych na zasadzie wyłączności spółce "A". Ponadto, w ocenie skarżącej zaskarżona uchwała naruszała jej interes prowadząc do wyrządzenia jej szkody majątkowej. Ustanowienie prawa wyłączności na rzecz spółki "A" pozbawiło skarżącą uprawnienia do wydzierżawienia pomieszczeń przychodni i podjęcia tam praktyki lekarskiej. Brak respektowania jej praw naruszało pewność obrotu prawnego. Wreszcie przed podjęciem decyzji o przekształceniu szpitala organ samorządu nie wziął pod uwagę istniejącego planu prywatyzacji przychodni, który pierwszeństwo przy prywatyzacji dawał pracownikom przychodni. Skarżąca złożyła Dyrektorowi Szpitala ofertę przekształcenia przychodni będąc jej pracownikiem. Uzyskała obietnicę wydzierżawienia je pomieszczeń zajmowanych przez poradnię [...], lecz organ samorządu pominął ją . A w późniejszych rozmowach twierdził, że jej nie było, że była tylko "deklaracja" przekształcenia przychodni, nie rodząca po stronie skarżącej żadnych uprawnień. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że podstawą do wniesienia skargi na jego uchwałę nie mógł być art. 90 ustawy o samorządzie województwa, bowiem uchwała nie była przepisem prawa miejscowego, a jedynie aktem o charakterze jednostkowym, indywidualnym, dotyczącym indywidualnego podmiotu. Nie można było również oprzeć skargi o art. 91 cytowanej ustawy, bowiem uchwała nie naruszyła praw skarżącej. Z przekształcaną jednostką nie łączyła ją żadna umowa. Za umowę nie można było traktować promesy zawarcia umowy. Zresztą owa promesa zawierała zastrzeżenie, że warunki dzierżawy zostaną określone w umowie, której nigdy nie zawarto. Wbrew twierdzeniom skarżącej uchwała zawierała wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 36 i 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Nadto Sąd bada jedynie zgodność z prawem zaskarżonych uchwał. Poza jego kognicją znajdowało się badanie zasadności i prawidłowości podejmowania uchwały. Także zarzut obejścia prawa, w ocenie Sejmiku, był bezpodstawny, bowiem do kwestii przejmowania pracowników przez inny zakład pracy miały zastosowanie przepisy kodeksu pracy, a nie ustawy o zamówieniach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, iż z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie ustawy reformujące sądownictwo administracyjne, tj. ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U,, nr 153, poz. 1269 ), ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) i ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ). W myśl art. 97 § 1 ostatniej z powołanych ustaw sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie w nich nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości ( Dz. U. nr 72, poz. 652 ) dla obszaru województwa śląskiego został utworzony Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W myśl art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm. ) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia -zaskarżyć przepis do sądu. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały nie powołano art. 89 ustawy o samorządzie województwa, który wskazywałby na nadanie jej cech przepisu prawa miejscowego. Słusznie więc w odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wskazał, iż art. 90 ustawy o samorządzie województwa nie mógł stanowić podstawy prawnej do wniesienia skargi w rozpoznawanej sprawie. Nie oznacza to jednak, iż nie istniała podstawa prawna do zaskarżenia uchwały. Zgodnie z art. 91 ust. 1 powołanej ustawy przepis art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Przed rozpoznaniem skargi opartej o przywołany przepis prawa sąd weryfikuje przesłanki jej dopuszczalności wymienione w art. 91 i art. 90. Zatem bada, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej i czy przed wniesieniem skargi skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W świetle materiałów sprawy bezspornym jest, ze skarżąca dopełniła warunku uprzedniego wezwania Sejmiku do usunięcia naruszeń. Niewątpliwie także skarga, z uwagi na jej przedmiot mogła być zaskarżona w trybie art. 91 ustawy o samorządzie województwa. Zatem Sąd zobligowany był do rozważenia, czy interes prawny lub uprawnienia skarżącej zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Należy przy tym zauważyć, iż skarga wniesiona w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie ma charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie legitymuje sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Sąd rozpoznając skargę wniesioną w tym trybie bada w pierwszej kolejności legitymację skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Pod pojęciem interesu prawnego powszechnie rozumie się wywodzącą się z przepisów prawa materialnego instytucję o charakterze obiektywnym, nabierającą cech uprawnienia lub obowiązku. Jest to publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu, a jego cechami jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie ( vide Janusz Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego w komentarzem, Warszawa 1998, str. 229 ). Interes prawny jest przeciwstawiany interesowi faktycznemu, który nie stwarza uprawnień zastrzeżonych dla tego pierwszego pojęcia. W ocenie Sądu skarżąca, co trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, nie wykazała normy prawnej stanowiącej źródło jej interesu prawnego, który to interes miała naruszyć zaskarżona uchwała. Skarga zawierała argumenty świadczące w ocenie skarżącej o naruszeniu prawa. Za podstawę do wniesienia skargi do Sądu nie można jednak uznać pisma Dyrektora Szpitala [...] w R. zawierającego jego oświadczenie o możliwości wydzierżawienia skarżącej części pomieszczeń przychodnio wchodzącej w strukturę szpitala. Tym bardziej, że w tym samym piśmie zawarto zastrzeżenie, iż warunki dzierżawy zostaną dopiero określone w umowie. Nadto przedmiotem uchwały nie była kwestia przekazania mienia przychodni innemu podmiotowi, lecz kwestia jej likwidacji, a w konsekwencji ograniczenia usług medycznych świadczonych przez publiczny zakład opieki zdrowotnej, jakim jest Szpital [...] w R.. Uprawnienie skarżącej do wniesienia skargi nie wynikało także z planu restrukturyzacji przychodni. Nie był to akt prawny przyznający skarżącej uprawnienie. Był to projekt, który nie uzyskał ostatecznej akceptacji organu prowadzącego publiczny zakład opieki zdrowotnej. Z pism dołączonych przez skarżącą do akt wynikało zresztą, że plan ten uległ zmianie i zaproponowano pracownikom utworzenie spółki pracowniczej, która przejęłaby całość usług medycznych świadczonych przez przychodnię, bez wyłączenia z jej struktury przychodni [...], którą chciała prowadzić skarżąca. Umowa spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, jako umowa cywilno - prawna nie podlega ocenie sądu administracyjnego. Także sąd nie ma wpływu na to, kto zostanie udziałowcem spółki z ograniczona odpowiedzialnością, spółki tworzonej na zasadzie pełnej dobrowolności. Nie dopuszczenie skarżącej do udziału w spółce "A" nie podlegało kognicji sądu administracyjnego i także nie dawało jej uprawnienia do zaskarżenia spornej uchwały. Z powyższych względów uznano, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego uprawniającego ją do zaskarżenia uchwały Sejmiku Województwa [...] w przedmiocie przekształcenia Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej - Szpitala [...] w R.. Wykazała się jedynie interesem faktycznym. Dlatego jej skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono.