II SA/Ka 3066/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędziowie: WSA Włodzimierz Kubik Stanisław Nitecki Protokolant ref. staż. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2005 r. sprawy ze skargi E.F. na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o d d a l a s k a r g ę Rada Miejska w Ż. podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ż. dla Dzielnicy Ś. – tereny byłego tartaku. Zgodnie z powyższą uchwałą przedmiotem zmian w planie obejmującym dotychczasowe jednostki A1Z1 – Zieleń izolacyjna, A2US – Usługi sportowe z zielenią towarzyszącą, A15AUCM – Koncentracja usług, była zmiana przeznaczenia terenu oraz linii rozgraniczających, zmiana linii rozgraniczających dróg publicznych wraz z urządzeniami pomocniczymi, określenie warunków i zasad kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i określenie zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej (§ 3 uchwały). Projekt planu wraz z prognozą został wyłożony do publicznego wglądu od [...] do [...]. W terminie (pismo z dnia [...], wpływ do urzędu [...]). E.F. i E.F. złożyli zarzut do wyłożonego projektu, powołując się na art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Podali, że są właścicielami nieruchomości położonej w sąsiedztwie terenu objętego projektem i zakwestionowali przewidziane w nim zmiany przeznaczenia terenu. Twierdzili, że ich interes prawny został naruszony poprzez dopuszczenie na terenie objętym zmianami możliwości budowy obiektu handlowego o wielkości przekraczającej 2000 m2, który to obiekt – ich zdaniem – będzie negatywnie oddziaływał na całe miasto. Nadto złożyli szereg zarzutów dotyczących rozwiązań komunikacyjnych, analizy nowych miejsc pracy związanych z powstaniem centrum handlowego i utratą istniejących miejsc pracy, architektury, jak również wzrostu wartości terenu. Przed rozpoznaniem powyższego zarzutu Rada Miejska w Ż. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie "zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ż. na terenie byłego tartaku". W § 1 tej uchwały zaakceptowała projekt zagospodarowania terenu obejmujący budowę obiektów handlowych o powierzchni zabudowy 4300 m2 i 2500 m2 wraz z urządzeniami towarzyszącymi i drogą łączącą Rondo Ś. ze starym mostem, a w § 2 postanowiła, że opracowywany na podstawie uchwały "iniciującej" z [...] projekt zmiany miejscowego planu winien umożliwić realizację zamierzeń określonych w § 1. W konsekwencji powyższej uchwały doszło do ponownego wyłożenia projektu w okresie od [...] do [...], o czym skarżący został zawiadomiony. W stosunku do projektu planu wyłożonego po raz drugi E. i E.F. nie złożyli żadnych zastrzeżeń. Burmistrz Miasta Ż. nie uwzględnił zarzutu E. i E. F. z dnia [...] (data wpływu do urzędu). Następnie Rada Miejska w Ż. zaskarżoną uchwałą z dnia [...] nr [...] odrzuciła zarzut z dnia [...] (data sporządzenia) wniesiony przez E. i E.F. W podstawie prawnej tej uchwały powołano art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, poz. 717). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że projektowane zmiany planu miejscowego są zgodne ze Studium Kierunków Rozwoju i Zagospodarowania Miasta oraz Strategią Zrównoważonego Rozwoju i interesem ogólnym miasta jako całości, tak pod względem proponowanych rozwiązań komunikacyjnych, jak też funkcjonalno przestrzennych. Wskazano na przeprowadzone wyprzedzająco analizy i prognozy. Stwierdzono, że realizacja zadania objętego zmianą planu jest etapem pierwszym dla wykonania docelowo obwodnicy w kierunku K. co pozwoli na wyprowadzenie ruchu ciężkiego z centrum miasta oraz z drogi przebiegającej przez osiedle mieszkaniowe. W skardze do sądu administracyjnego E.F. domagał się uchylenia względnie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ż. odrzucającej wniesiony przez niego zarzut, a także uchylenia bądź stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu podał, że odrzucenie zgłoszonego zarzutu do projektu planu zostało przesądzone przed jego rozpoznaniem przez Radę. W porządku obrad Rady Miejskiej zatwierdzonym następnie jej uchwałą "zadekretowano" już bowiem treść przyjętego następnie rozstrzygnięcia przez wpisanie do niego informacji o uchwale podjętej w przedmiocie odrzucenia zarzutów i protestów. Zaskarżona uchwała nie zawiera także rozważań prawnych oraz poza ogólnym zapewnieniem, że "plan chroni i zabezpiecza interesy bezwzględnej większości społeczności lokalnej", nie zawiera konkretnych odniesień do podniesionych zarzutów. Skarżący kwestionuje także legalność uchwały Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...], podjętej jak to wynika z jej treści na podstawie art. 25 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a wprowadzającej zmianę w przedstawionym wcześniej projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego skarżący zgłosił zarzut. Zmiany te polegały na wprowadzeniu do projektu planu obszarów oznaczonych jako komercyjne tereny usługowo-handlowe. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Wskazała przede wszystkim na fakt, iż projekt zmian planu nie obejmuje nieruchomości skarżącego, a więc jej dotychczasowe przeznaczenie nie uległo żadnej zmianie. Interes prawny skarżącego nie został naruszony projektowaną zmianą planu, a więc nie zostały wyczerpane przesłanki z art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a w związku z tym skarga na uchwałę Rady odrzucająca zarzut nie przysługuje. Nadto Rada uznała, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Były one przedmiotem rozpatrzenia przez Burmistrza, który swoje stanowisko w tym przedmiocie przedstawił na posiedzeniu Komisji Rady Miejskiej w dniu [...] łącznie z projektami uchwał o odrzuceniu protestów i zarzutów, do czego był uprawniony na mocy art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z zm.), a to w związku ze spełnieniem warunków przewidzianych w art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z zm.). Ustawa z [...] o zagospodarowaniu przestrzennym przewidywała dwa instrumenty oddziaływania w stosunku do projektu planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu, jakimi są protest, o którym mowa w art. 23 ustawy i zarzut wnoszony na podstawie art. 24 tej ustawy. Protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, a na uchwałę rady gminy o odrzuceniu protestu osobie składającej protest nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (postanowienie SN z 15.10.2002 r., sygn. akt III RN 163/01 – OSNP z 2003 r. nr 20, poz. 480). Wniesienie zarzutu jest natomiast ograniczone do kręgu podmiotów, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu (art. 24 ust. 1), a na uchwałę rady gminy, która musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 24 ust. 3) odrzucającą zarzut w całości lub części wnoszącemu zarzut przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 24 ust. 4). Z zestawienia przepisów art. 23 ust. 1 i 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że o ile protest może wnieść każdy to do wniesienia zarzutu potrzebna jest szczególna legitymacja prawna opierająca się na istnieniu interesu prawnego lub uprawnienia dającego się połączyć treściowo z projektem planu, a więc wywodzącego się z własności lub władania nieruchomością (art. 18 ust. 2 pkt 5 litera a). Interes taki lub uprawnienie powinien wynikać obiektywnie z prawa materialnego. Nadto na gruncie obowiązujących przepisów prawa należy wykazać, że projekt planu narusza interes prawny lub uprawnienie. Oznacza to, że realizując wskazania zawarte w przepisie art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy udowodnić, że zapis projektu planu godzi w interes prawny lub uprawnienie powodując zmienienie, uszczuplenie lub zmodyfikowanie przez projekt planu sfery prawnej zainteresowanego. Obowiązek zakwalifikowania pisma zawierającego zastrzeżenia do wyłożonego projektu planu do określonego rodzaju środków prawnych ciąży na organach gminy, rozpatrujących protesty i zarzuty. Ta kwalifikacja musi być wykonana starannie, skoro zaliczenie danego pisma do zarzutów czy też protestów, powoduje daleko idące konsekwencje. Inna jest bowiem forma i treść uchwały podjętej wobec każdego z nich, inne obowiązki organu gminy, inna wreszcie możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. O przynależności danego pisma do zarzutów, czy też protestów, nie może decydować jego tytuł ani bezpośrednio jego treść. Jedynym kryterium rozróżnienia jest legitymacja do wniesienia któregoś z tych środków. Jeżeli podmiot kwestionujący projekt planu wykazuje naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia, to pismo przez niego wniesione jest "zarzutem", a przy braku takiej legitymacji "protestem". Organ gminy powinien więc nie tylko każdorazowo badać legitymację wnoszącego pismo, ale w uzasadnieniu uchwały dotyczącej zarzutu powinien znaleźć się fragment odnoszący się do legitymacji wnoszącego zarzut. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona uchwała, wydana w oparciu o art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, została podjęta bez dokonania analizy legitymacji skarżącego i jego żony, a w związku z tym bez odniesienia się do ich interesu prawnego i ewentualnego naruszenia tego interesu. Pismo skarżącego z [...] (do pierwszego wyłożenia projektu) istotnie wskazywało na art. 24 ust. 1 ustawy i zatytułowane było "zarzut". Jak wyjaśniono wyżej nie mogło to jednak przesądzać o charakterze prawnym zgłoszonych zastrzeżeń do wyłożonego projektu. Treść pisma natomiast świadczyła o tym, iż jest to protest. Skarżący podawali, że są właścicielami nieruchomości położonej poza terenem objętym projektem planu, a fakt ten co do zasady wykluczał naruszenie ich interesu prawnego lub uprawnienia ustaleniami projektu. Sami składający zarzut upatrywali naruszenia ich interesu prawnego przez dopuszczenie na terenie objętym zmianami realizacji "obiektu handlowego o wielkości przekraczającej 2000 m2, który to obiekt negatywnie wpłynie na teren całego miasta". Tak rozumiany interes nie jest jednak interesem prawnym uprawniającym do wniesienia zarzutu. Ten ostatni musi być bowiem oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego, a nadto osobisty, własny, indywidualny, a także konkretny. Jednym słowem istnieje on wtedy gdy zapis projektu planu wkracza w sferę prawną strony. Przeznaczenie w projekcie planu terenu pod budowę dużego obiektu handlowego w sytuacji gdy teren ten nie należy, ani bezpośrednio nie sąsiaduje z terenem należącym do skarżącego może najwyżej naruszać jego interes faktyczny, co jednak nie wystarcza do złożenia zarzutu. Identycznie należy ocenić uwagi skarżącego zawarte w załączniku do "zarzutu" z [...]. Skoro zastrzeżenia skarżącego do projektu planu nie były oparte o własny interes prawny i jego naruszenie to organ gminy powinien był potraktować je jako protest, rozstrzygnąć w jego przedmiocie uchwałą, która nie wymagała uzasadnienia (art. 23 ust. 3) i na którą skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Błędna kwalifikacja pisma z [...] do zarzutów spowodowała wydanie uchwały w oparciu o art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to w oczywisty sposób sytuacja niezgodna z prawem, ale wobec braku po stronie skarżącego interesu prawnego i jego naruszenia brak jest możliwości (a także potrzeby) jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Skargę na uchwałę o której mowa w art. 24 ust. 4 ustawy wnieść może bowiem wyłącznie podmiot wnoszący zarzut. Odnosi się ona więc do naruszenia interesu prawnego (uprawnienia) będącego podstawą zarzutu, a nie do naruszenia interesu prawnego (uprawnienia), które miałoby wynikać z samej zaskarżonej uchwały. Skoro więc skarżący nie posiadał interesu prawnego do wniesienia zarzutu to nie mógł on być naruszony ustaleniami projektu, a tym samym nie ma on interesu prawnego do złożenia skargi na wadliwie wydaną uchwałę o odrzuceniu "zarzutu". Brak legitymacji skarżącego skutkuje także pozostawieniem poza kontrolą sądu administracyjnego prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej, w tym ocenę zgłoszonych przez skarżącego zarzutów do tej procedury. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z zm.) oddalił skargę. SW