II SA/Ka 3067/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie: WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Stanisław Nitecki Protokolant ref. staż. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2005 r. sprawy ze skargi K.G. na uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o d d a l a s k a r g ę SW Uchwałą Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] przystąpiono do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy Ś. (tereny byłego tartaku). Projekt zmiany planu miejscowego wyłożony został po raz pierwszy do publicznego wglądu w dniach od [...] do [...]. Następnie uchwałą z dnia [...] nr [...] podjętą na wniosek Burmistrza Miasta Ż. Rada Miejska w Ż. dokonała zmian w przedstawionym projekcie planu. Zmieniony projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, ponownie wyłożono do publicznego wglądu w dniach od [...] do [...]. Informacja o wyłożeniu projektu planu ukazała się w obwieszczeniu umieszczonym na tablicy ogłoszeń, stronie internetowej Urzędu Miasta Ż. oraz prasie miejscowej. O terminie ponownego wyłożenia projektu zmiany planu zawiadomiono także właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym zmianą planu bądź w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Skarżący K.G. współużytkownik wieczysty działki nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa, zawiadomienie o ponownym wyłożeniu projektu zmiany planu odebrał w dniu [...]. W dniu [...] skarżący wniósł zarzut od wyłożonego projektu zmiany planu. W zarzucie tym podał, iż "przedmiotowy projekt narusza jego interes prawny przez to, że dopuszcza inwestycje bardzo uciążliwe i szkodliwe dla zdrowia". Do wniesionego zarzutu dołączył on obszerny załącznik, w którym zawarł szereg zastrzeżeń do projektu. W szczególności podał w nim, że wraz z projektem zmiany planu nie wyłożono do publicznego wglądu prognozy skutków budowy wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, o jakiej jest mowa w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.), wskazał też, że wykonana w poprzednim roku prognoza dopuszczająca wzniesienie obiektu handlowego o pow. do 6000 m ² była zawyżona. Projekt planu miejscowego dopuszcza też realizację inwestycji szczególnie uciążliwych z uwagi na hałas i zanieczyszczenie powietrza, które mogą pogorszyć stan środowiska (parking na 800 miejsc i stacja paliw). W omawianym załączniku skarżący wniósł też szereg zastrzeżeń do rozwiązań komunikacyjnych (budowy nowych dróg i skrzyżowań) przyjętych w projekcie planu. Zakwestionował wysokość przewidzianej w projekcie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, domagając się wprowadzenia stawki maksymalnej. Wskazał także, że w dołączonej do projektu rysunku planu rubryce oznaczonej jako bilans terenu, błędnie określono powierzchnię poszczególnych jednostek strukturalnych planu. Z dokonanych na podstawie dołączonej mapki wyliczeń wynika bowiem, że mają one inną powierzchnię. Wreszcie skarżący poddał w wątpliwość zasadność wprowadzenia zmiany planu miejscowego tylko dla fragmentu obszaru miasta, skoro planowane było wyłożenie nowego projektu dla całego miasta. Burmistrz Miasta Ż. nie uwzględnił wniesionego zarzutu i zawiadomił skarżącego o terminie otwartej sesji Rady Miejskiej, na której rozpatrzono wniesione zarzuty i protesty. Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miejska w Ż. odrzuciła w całości wniesiony przez K.G. zarzut. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że projektowane zmiany planu miejscowego są zgodne ze Studium Kierunków Rozwoju i Zagospodarowania Miasta, Strategią Zrównoważonego Rozwoju oraz interesem ogólnym miasta jako całości, tak pod względem zaproponowanych rozwiązań komunikacyjnych jak też funkcjonalno-przestrzennych. Powyższe stanowisko potwierdzają wykonane wyprzedzająco analizy, prognozy i operaty. W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska odniosła się także do kwestii przedłużenia nowoprojektowanej drogi w kierunku ul. W. wskazując, że przyjęte w projekcie jej skrzyżowanie z ul. K. jest rozwiązaniem tymczasowym. W skardze do sądu administracyjnego K.G. domaga się uchylenia względnie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ż. odrzucającej wniesiony przez niego zarzut, a także uchylenia bądź stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu skargi podał, że odrzucenie zgłoszonego zarzutu do projektu planu zostało przesądzone przed jego rozpoznaniem przez Radę. W porządku obrad Rady Miejskiej zatwierdzonym następnie jej uchwałą "zadekretowano" już bowiem treść przyjętego następnie rozstrzygnięcia wpisując do niego informację o uchwale podjętej w przedmiocie odrzucenia zarzutów/protestów. Zaskarżona uchwała nie zawiera także rozważań prawnych oraz poza ogólnym zapewnieniem, że "plan chroni i zabezpiecza interesy bezwzględnej większości społeczności lokalnej", nie zawiera żadnych konkretnych odniesień do podniesionych zarzutów. Skarżący kwestionuje także legalność uchwały Rady Miejskiej w Ż. wprowadzającej zmiany w przedstawionym wcześniej do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które polegały na wprowadzeniu do tego projektu obszarów oznaczonych jako komercyjne tereny usługowo-handlowe. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ż. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi wskazała na bezzasadność twierdzenia skarżącego, że odrzucenie wniesionego zarzutu przesądzone zostało a limine przed jego rozpoznaniem przez Radę. Wskazała, że stosownie do przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Burmistrz rozpatrzył wniesione protesty i zarzuty w ustawowym terminie i przedstawił swoje stanowisko na wspólnym posiedzeniu Komisji Rady Miejskiej w dniu [...] łącznie z projektami uchwał o odrzuceniu zarzutów i protestów, do czego był uprawniony na mocy art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zarzuty skarżącego zostały szczegółowo zanalizowane nie zostały jednak uwzględnione ze względu na niemożność ich realizacji wobec przyjętych założeń inwestycyjnych. Zarzut dotyczący braku uzasadnienia prawnego uchwały jest także zdaniem Rady nieuzasadniony, bowiem nie można było uzasadnić prawnie odrzucenia zarzutów dotyczących przyjętych w projekcie rozwiązań komunikacyjnych czy też odnoszących się do miejsc pracy, gdyż sprawy te rozstrzygane są w kategoriach technicznych a nie prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy do jej rozpoznania zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że do kontrolowanej procedury planistycznej zastosowanie miały w oparciu o art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) przepisy cytowanej już wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do przepisu art. 23 ust. 1 tej ostatniej ustawy protest mógł wnieść każdy, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Z zestawienia tych przepisów wynika, że do wniesienia zarzutu potrzebna była szczególna legitymacja prawna opierająca się najpierw na samym istnieniu interesu prawnego lub uprawnienia dającego się połączyć treściowo z projektem planu. Interes taki czy uprawnienie, zgodnie z powszechnie akceptowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktrynie stanowiskiem, powinien wynikać obiektywnie z prawa materialnego. Następnie należało wykazać na gruncie obowiązujących przepisów prawa czy projekt planu narusza tak rozumiany interes prawny lub uprawnienie. Inaczej mówiąc realizując wskazania zawarte w przepisie art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należało udowodnić, że zapis projektu planu godzi w ten interes lub uprawnienie, powoduje, że sfera prawna zainteresowanego będzie przez ten plan zmieniona, uszczuplona lub zmodyfikowana (Por. J. Zimmermann, Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego, Samorząd Terytorialny nr 10 z 1996 r. s. 21). Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanego postępowania należy stwierdzić, że skarżący w czasie wnoszenia zarzutu był współużytkownikiem wieczystym działki nr [...] (w zarzucie błędnie wskazał, że jest właścicielem tej działki). Jak wynika z załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] nr [...] nieruchomość ta leżała poza obszarem objętym projektowaną zmianą planu miejscowego, w opinii Sądu skarżący nie miał więc interesu prawnego w kwestionowaniu przyjętych w wyłożonym projekcie planu ustaleń, a tym samym wniesione przez niego pismo opatrzone datą [...] nieprawidłowo zostało potraktowane przez Burmistrza, a następnie Radę Miejską w Ż. jako zarzut w rozumieniu art. 24 ust. 1. W oparciu o przytoczoną wyżej wykładnię przepisów art. 23 i 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należy uznać, że zastrzeżenia podniesione do wyłożonego projektu zmiany planu miejscowego, które skarżący zawarł w swoim piśmie określonym jako "zarzut" nie wskazywały na ingerencję zakwestionowanych przez niego ustaleń projektu w jego indywidualną sferę prawną. Wobec tego pismo to należało potraktować jako protest w rozumieniu art. 23 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a to z uwagi na brak powiązania kwestionowanych rozwiązań planistycznych z chronionym przepisami prawa indywidualnym interesem lub uprawnieniem skarżącego. Tym samym przyjdzie stwierdzić, że rada gminy nie miała, wobec brzmienia art. 23 ust 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązku szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu swojej uchwały do zgłoszonych zastrzeżeń, skoro należało zaliczyć je do kategorii protestu. Wskazać też przyjdzie , że na uchwałę o odrzuceniu protestu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego ( por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2002 r. sygn. akt IIIRN 163/01 – OSNP z 2003 r. nr 20, poz. 480). Obowiązek zakwalifikowania pisma zawierającego zastrzeżenia do wyłożonego projektu planu do określonego rodzaju środków prawnych ciąży na organach gminy, rozpatrujących protesty i zarzuty. Ta kwalifikacja musi być wykonana starannie, skoro zaliczenie danego pisma do zarzutów czy też protestów, powoduje daleko idące konsekwencje. Inna jest bowiem forma i treść uchwały podjętej wobec każdego z nich, inne obowiązki organu gminy, inna wreszcie możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. O przynależności danego pisma do zarzutów, czy też protestów, nie może decydować jego tytuł ani bezpośrednio jego treść. Jedynym kryterium rozróżnienia jest legitymacja do wniesienia któregoś z tych środków. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona uchwała, wydana w oparciu o art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, została podjęta więc bez dokonania analizy legitymacji skarżącego, a w związku z tym bez odniesienia się do jego interesu prawnego i ewentualnego naruszenia tego interesu. Błędna kwalifikacja pisma z dnia [...] najpierw przez Burmistrza Miasta, a następnie przez Radę Miejską i potraktowanie go jako zarzutu spowodowała wydanie uchwały w oparciu o art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to w oczywisty sposób sytuacja niezgodna z prawem, ale wobec braku po stronie skarżącego interesu prawnego i jego naruszenia brak jest możliwości (a także potrzeby) wyeliminowania kontrolowanej uchwały z obrotu prawnego. Skargę na uchwałę o której mowa w art. 24 ust. 4 ustawy wnieść może bowiem wyłącznie podmiot wnoszący zarzut. Odnosi się ona więc do naruszenia interesu prawnego (uprawnienia) będącego podstawą zarzutu, a nie do naruszenia interesu prawnego (uprawnienia), które miałoby wynikać z samej zaskarżonej uchwały. Skoro więc skarżący nie posiadał interesu prawnego do wniesienia zarzutu to nie mógł on być naruszony ustaleniami projektu, a tym samym nie ma on interesu prawnego do złożenia skargi na wadliwie wydaną uchwałę o odrzuceniu "zarzutu". Wskazany brak legitymacji skarżącego skutkuje także pozostawieniem poza kontrolą sądu administracyjnego prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej, w tym ocenę zgłoszonych przez skarżącego zarzutów do tej procedury. Wobec powyższego Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, orzekł jak w sentencji, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ).