II SA/Ka 3271/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Adam Mikusiński Sędziowie: NSA (del.) Zofia Borowicz (spr.) WSA Stanisław Nitecki Protokolant referent Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. M. P. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. w dniu [...] r. Decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. została uznana za osobę bezrobotną od [...] r. z prawem do zasiłku od [...] r. Pobierała zasiłek przez [...] miesięcy. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o utracie jej prawa do zasiłku od dnia [...] r. z powodu wyczerpania ustawowego okresu jego pobierania. Decyzja została wydana na podstawie art.25 ust.1 pkt 1, art.6 pkt 6 lit.b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz.56). Pismem z dnia [...] r. skierowanym do Wojewody Ś. za pośrednictwem organu I instancji M. P. wnioskowała o przedłużenie jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres do [...] miesięcy, gdyż jest jedyną żywicielką rodziny, mąż jej jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Nadto ma na utrzymaniu [...] dzieci, w tym jedno w wieku szkolnym. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. powołując się na art.6 pkt 6 lit.b w zw. z art.25 ust.1 pkt 3 lit.b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu odmówił M. P. przedłużenia prawa do zasiłku dla bezrobotnego do [...] miesięcy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że M. P. utraciła z dniem [...] r. prawo do zasiłku z powodu upływu ustawowego okresu jego pobierania. Mąż zainteresowanej P. P. został zarejestrowany jako osoba bezrobotna w dniu [...] r. bez prawa do zasiłku, gdyż na dzień rejestracji nie spełniał warunków do jego nabycia. Organ wywiódł, że ustalenie uprawnień do zasiłku dla bezrobotnego przez okres [...] miesięcy następuje wyłączenie w ostatnim dniu podstawowego okresu pobierania zasiłku, a więc z upływem okresu [...] miesięcy. Jeżeli w tym dniu bezrobotny spełnia warunki określone w art.25 ust.1 pkt 3 lit.b cyt. ustawy, wówczas bezrobotny ten ma prawo do pobierania zasiłku łącznie przez okres [...] miesięcy. Na dzień upływu ustawowego okresu pobierania przez stronę zasiłku tj. [...] r. małżonek zainteresowanej był osobą bezrobotną lecz nie nabył prawa do zasiłku dla bezrobotnego w związku z rejestracją w dniu [...] r., a zatem nie utracił go po ustawowym okresie jego pobierania. Oznacza to, że nie zostały spełnione warunki z art.25 ust.1 pkt 3 lit.b cyt. ustawy. W odwołaniu z dnia [...] r. M. P. wnosiła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy i przedłużenie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres [...] miesięcy. Ponownie wskazała, że jest jedynym żywicielem rodziny, ma na utrzymaniu dzieci w tym jedno w wieku przedszkolnym, zaś mąż jej stracił prawo do zasiłku dla bezrobotnych i także jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną z upoważnienia Wojewody Ś., na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa oraz z art.25 ust.1 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Prezydenta Miasta w C. z dnia [...] r. Nr [...] orzeczono zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że odwołującej przyznano prawo do zasiłku dla bezrobotnych od [...] r. Z uwagi na to, że stopa bezrobocia na obszarze działania PUP w C. nie przekracza przeciętnej stopy bezrobocia w kraju i nie zachodzą przesłanki przedłużające długość okresu pobierania zasiłku przez bezrobotnego, utrata prawa do zasiłku nastąpiła zgodnie z art.25 ust.1 pkt 1 cyt. ustawy. Odwołująca się nie spełniała też warunków do przedłużenia prawa do zasiłku do [...] miesięcy w oparciu o art.25 ust.1 pkt 3 cyt. ustawy, gdyż małżonek skarżącej został zarejestrowany w PUP [...] r., a decyzją z dnia [...] r. Nr [...] został uznany za osobę bezrobotną, natomiast odmówiono mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż nie udokumentował, co najmniej [...] dni pracy w okresie [...] miesięcy przed dniem zarejestrowania. Organ podkreślił, iż bezspornym jest, że małżonek odwołującej się na dzień upływu ustawowego okresu pobierania zasiłku tj. dnia [...] r. był osobą bezrobotną zarejestrowaną w PUP, lecz nie pobierał zasiłku dla bezrobotnego, a więc nie utracił go po ustawowym okresie jego pobierania. Zatem strona mimo utrzymywania dziecka poniżej [...] lat, nie spełnia przesłanek określonych w ustawie do pobierania zasiłku przez okres [...] miesięcy. M. P. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosiła "o przedłużenie jej zasiłku na okres [...] miesięcy". Przedstawiła argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu. Powołała się przy tym na trudną sytuację materialną. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem zgodnie z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawa ta podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) – zwanej dalej p.s.a. Stosownie do art.3 § 1 p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem (art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Zgodnie z art.134 § 1 p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjnych kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zagadnienia związane ze świadczeniami dla bezrobotnych reguluje ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. z 2003 r. Dz.U. Nr 58, poz.514). Przepisy tej ustawy mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Określają one dokładnie warunki przyznawania poszczególnych świadczeń oraz okresy ich wypłaty i nie dają organom administracyjnym możliwości uznaniowego przyznawania zasiłków dla bezrobotnych lub dowolnego przedłużania okresów ich wypłaty. Powołana ustawa w art.25 ust.1 pkt 1-3 określa okresy pobierania przez bezrobotnych zasiłku dla bezrobotnych. Są to okresy 6, 12 i 18 miesięczne. Przy czym pobieranie zasiłku przez określony powyżej okres zależy od spełnienia warunków podanych w tym przepisie w pkt 1, 2 i 3. Obowiązkiem zatem organów zatrudnienia orzekających w sprawie utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania jest ustalenie, który z okresów pobierania zasiłku wymienionych w art.25 ust.1 pkt 1-3 ma zastosowanie w stosunku do bezrobotnego. Z rozstrzygnięcia zawartego na wstępie zaskarżonej decyzji wynika, że została ona wydana wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] r. Z akt sprawy wynika, iż ta ostatnio wskazana decyzja została wydana na podstawie art.25 ust.1 pkt 1 cyt. ustawy, co oznacza, że organ uznał, iż utrata prawa do zasiłku nastąpiła z upływem [...] miesięcznego okresu jego pobierania. Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się decyzja organu I instancji z dnia [...] r., którą odmówiono skarżącej przedłużenia prawa do zasiłku do [...] miesięcy wobec nie spełnienia przesłanek z art.25 ust.1 pkt 3 lit.b cyt. ustawy. Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uznał, że skarżącej przysługiwało prawo do zasiłku tylko przez okres [...] miesięcy tj. na podstawie art.25 ust.1 pkt 1 omawianej ustawy. Natomiast brak było podstaw do przedłużenia prawa do zasiłku do [...] miesięcy w oparciu o art.25 ust.1 pkt 3 lit.b w/w ustawy. Organ odwoławczy trafnie przyjął, iż wydanie decyzji o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania powinno poprzedzać ustalenie, który z okresów pobierania zasiłku wymienionych w art.25 ust.1 pkt 1-3 ustawy ma zastosowanie w stosunku do skarżącej. Jednakże skoro w aktach sprawy znajdują się dwie decyzje organu I instancji rozstrzygające w tym przedmiocie, a także dwa pisma skarżącej z różnych dat, w których wnosiła o zmianę decyzji i przyznanie jej prawa do zasiłku przez okres [...] miesięcy to przed wydaniem decyzji ostatecznej organ odwoławczy powinien był wyjaśnić wzajemny stosunek tych decyzji organu I instancji i wskazać, które z pism skarżącej stanowi odwołanie. Rozstrzygnięcie tych zagadnień ma istotne znaczenie dla prawidłowego końcowego wyjaśnienia sprawy w przedmiocie utraty przez skarżącą prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a także określenia charakteru i bytu prawnego decyzji wydanych w tym zakresie przez organ I instancji. Należy też zwrócić uwagę, że z regulacji zawartej w art.138 § 1 kpa wynika, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, nie może również rozszerzać zakresu rozpoznawanej sprawy. Z uwagi na zakres rozstrzygnięć zawartych w decyzjach organu I instancji z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. należało zatem rozważyć czy nie są to decyzje częściowe. Rozstrzygnięcia zawarte łącznie w obu w/w decyzjach rozstrzygają o całości uprawnień skarżącej określonych w przepisie prawa materialnego mającym zastosowanie w sprawie tj. w art.25 ust.1 pkt 1-3 cyt. ustawy. Na niekompletność rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] r. wskazywałaby nie tylko powołana w niej materialnoprawna podstawa oraz żądanie skarżącej zawarte w piśmie z dnia [...] r., lecz także data wydania drugiej decyzji przez organ I instancji. Należało zatem wyjaśnić czy rozstrzygnięcie to zostało wydane w wyniku złożonego przez skarżącą pisma z dnia [...] r. i w jaki sposób zostało ono potraktowane przez organ orzekający tzn. czy jako wniosek z art.111 § 1 kpa czy też jako inne nowe żądanie bądź też odwołanie. Sentencja decyzji z dnia [...] r. wraz z powołaną podstawą materialnoprawną tegoż rozstrzygnięcia wskazują, że mogła ona zostać wydana przy uwzględnieniu art.111 kpa, aczkolwiek przepis ten nie został powołany przez organ orzekający jako podstawa formalnoprawna rozstrzygnięcia. Należy w tym miejscu zauważyć, że w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, iż w przypadku wniesienia odwołania od decyzji, które nie dotyczy żądań strony nie rozstrzygniętych w I instancji, organ ten jak i organ odwoławczy powinien je potraktować jako żądanie uzupełnienia decyzji na podstawie art.111 § 2 kpa. Tak samo powinien postąpić organ II instancji (por. post. SN z dnia 7 lipca 1988 r., sygn. III AZP 10/88, opubl. OSNAP 1990/9/116). Natomiast w doktrynie przyjęto, że uzupełnienie decyzji nie ma cech samoistnej sprawy, dotyczy konkretyzacji praw i obowiązków strony postępowania, stosownie do treści obowiązującego prawa. Strona nie może prawidłowo chronić swoich interesów ani też być lub nie być zadowolona z wydanej decyzji, jeżeli nie zna całego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko jej fragment. Dlatego od daty doręczenia decyzji uzupełniającej biegnie termin do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji zawierającej całość załatwienia sprawy (por. bliżej "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. B.Adamiak, J.Borkowski, Wyd. C.H.Beck W-wa 2000 r., str.465-468). Powyższe uwagi powinien uwzględnić organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę. W szczególności należy wyjaśnić, które z pism skarżącej zostało uznane za odwołanie i których rozstrzygnięć wydanych przez organ I instancji ono dotyczy co ma istotne znaczenie dla określenia zakresu sprawy rozpoznawanej przez organ odwoławczy, oceny terminowości wniesienia odwołania. Należy też wyjaśnić treść pism organu I instancji z dnia [...] r. i [...] r. sporządzonych w związku z art.133 kpa bowiem stanowisko organu I instancji w tym przedmiocie nie jest zrozumiałe. Zaskarżona decyzja jako utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem art.57 § 3 kpa oraz art.23 ust.1 i art.25 ust.1 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nabyła prawo do zasiłku od [...] r., a zatem uprawnienie to przysługiwało jej przy przyjęciu [...] miesięcznego okresu prawa do zasiłku do dnia [...] r. Nie można bowiem zakwestionować poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługiwałoby skarżącej przez okres [...] miesięcy (art.25 ust.1 pkt 1 cyt. ustawy), gdy stopa bezrobocia na obszarze działania PUP w C. w dniu [...] r. a więc roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku wynosiła 12 % czyli nie przekraczała przeciętnej stopy bezrobocia w kraju tj. 13,6 % (obwieszczenie Prezesa GUS z dnia 27.09.2000 r. w sprawie przeciętnej stopy bezrobocia w kraju oraz na obszarze działania powiatowych urzędów pracy – M.P. 2000 r. Nr 30, poz.636). Stosownie do art.57 § 3 kpa terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim dniu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było w ostatnim dniu tego miesiąca. Jeżeli więc prawo do zasiłku zostało przyznane w dniu [...] r., to termin [...] miesięcy mijał [...] r. o godzinie 2400. Zgodnie z art.23 ust.1 omawianej ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy. Tymczasem Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. orzekł o utracie prawa do zasiłku od [...] r., a więc w czasie gdy prawo to jeszcze przysługiwało. Pogląd ten przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. II SA/Ka 3066/01, II SA/Ka 3710/01, II SA/Ka 4053/01 nie publ.). Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela natomiast odmiennego poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2003 r. (sygn.akt II SA/Kr 990/02, opubl. "Pr. Pracy" 2003/5/39) według którego okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych upływa z dniem poprzedzającym dzień, który nazwą lub datą odpowiada dniowi, od którego przyznano zasiłek. Oczywistym jest, że terminy wymienione w art.25 ust.1 pkt 1-3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu są terminami prawa materialnego. Nie oznacza to jednak, że przepis art.57 § 3 kpa odnosi się jedynie do terminów procesowych. Różnica pomiędzy terminem materialnym a terminem procesowym nie sprowadza się wyłącznie do tego jaki akt prawny je reguluje, lecz sprowadza się do różnych płaszczyzn skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Terminy materialne nie mogą też być przywracane co oznacza, że nie ma do nich zastosowania regulacja zawarta w art.58 kpa, w przeciwieństwie do terminów procesowych (por. szerzej na ten temat cyt. wyżej "Kodeks .... str.285-286). Przepis art.57 kpa reguluje sposób obliczania terminów, co oznacza, że niedopuszczalne jest stosowanie innych sposobów aniżeli w nim wskazane. Terminy określające okresy pobierania zasiłku dla bezrobotnych ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oznaczyła w miesiącach (6, 12 i 18) nie określając innego sposobu ich obliczania aniżeli wynika to z normy zawartej w art.57 § 3 kpa. Wbrew stanowisku wyrażonemu w przywołanym wyżej wyroku NSA z dnia 21.01.2003 r. nie można uznać, że w omawianej sytuacji zasady obliczania okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych wynikają wystarczająco z powołanej ustawy i decyzji o przyznaniu świadczenia. Z treści art.23 cyt. ustawy wynika nadto, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się, co oznacza w ocenie Sądu tylko tyle, że wskazanie w decyzji administracyjnej początkowego dnia, od którego przysługuje świadczenie, umożliwia ustalenie upływu terminu okresu na jaki świadczenie to zostało przyznane, a określonego w miesiącach. Tym samym pozwala na wyliczenie świadczenia za każdy dzień, gdy prawo to przysługiwało. Regulacja z art.57 § 3 kpa oznacza, że terminy oznaczone na miesiące kończą się z upływem tego dnia ostatniego miesiąca, który ma tę samą datę co dzień czynności lub zdarzenia rozpoczynający bieg terminu. Jeżeli koniec terminu oznaczonego na miesiące wypada w takim miesiącu, który nie ma odpowiedniej daty, termin kończy się z upływem ostatniego dnia tego miesiąca (por. "Prawo administracyjne" J.Starościak, PWN W-wa 1977, str.280). Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w skardze stwierdzić jedynie przyjdzie, że ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przy uwzględnieniu powyższych wskazań zobowiązany będzie ostatecznie rozstrzygnąć z jaką datą skarżąca utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Przy czym zauważyć należy, że prawidłowy jest pogląd organu odwoławczego, że prawo do zasiłku w rozmiarze [...] miesięcy w oparciu o art.25 ust.1 pkt 3 lit.b cyt. ustawy przysługuje temu bezrobotnemu, który ma na utrzymaniu co najmniej jedno dziecko w wieku 15 lat, a małżonek bezrobotnego jest także bezrobotnym i utracił prawo do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania po dniu nabycia prawa do zasiłku przez tego bezrobotnego. Z okoliczności sprawy wynikałoby, że małżonek skarżącej został zarejestrowany w PUP w dniu [...] r. oraz uznany za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż nie udokumentował co najmniej [...] dni pracy w okresie [...] miesięcy przed dniem zarejestrowania. Tym samym na dzień upływu ustawowego okresu pobierania zasiłku przez skarżącą był osobą bezrobotną, lecz nie utracił prawa do zasiłku po ustawowym okresie jego pobierania. Z tym, że w aktach sprawy brak karty rejestracyjnej P. P. jak i stosownej decyzji organu zatrudnienia, które powyższe okoliczności by dokumentowały. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje się (prawdopodobnie jest to oczywista omyłka pisarka) na decyzję z dnia "[...] r.", która ma powyższe fakty potwierdzać, a przecież decyzja z tak oznaczoną datą nie mogła zostać wydana przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Nadto w uzasadnieniu decyzji organu I instancji z dnia [...] r. nr [...] wskazuje się zaś, że P.P. został zarejestrowany w dniu [...] r., a następnie, że w dniu [...] r. Poza tym skarżąca raz pisze, że jej mąż nie nabył prawa do zasiłku (pismo z dnia [...] r.). Natomiast w odwołaniu z dnia [...] r. podobnie jak i w skardze wskazuje, że mąż jej "stracił prawo do zasiłku dla bezrobotnego". Zatem stosowne ustalenia faktyczne w tym zakresie powinny znaleźć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym (art.77 § 1 kpa), który należy ocenić i omówić zgodnie z art.80 kpa. Ponieważ organ odwoławczy z uwagi na stwierdzone powyżej istotne uchybienia postępowania, naruszył przepisy art.7, 77 § 1 kpa i art.138 § 1 pkt 1 kpa, a także nie zwrócił uwagi na istotne naruszenie przez organ I instancji przepisów art.57 § 3 kpa oraz art.23 ust.1, art.25 ust.1 pkt 1 i 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.s.a. Stosownie do art.152 p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, skoro utrzymuje w mocy decyzję określającą o utracie prawa do zasiłku. Wobec braku wniosku skarżącej do żądania zwrotu kosztów postępowania Sąd nie orzekł w tym zakresie z uwagi na treść art.210 § 1 p.s.a. SW