II SA/Ka 3344/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Włodzimierz Kubik Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2005 r. sprawy ze skargi A. G., F.G., W. K., L. K., M.P., M. P., E.R., A.R., C.T., A. T., A.W., D. W., M.W., Z. G., P.G., K. G. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę organu gminy w sprawie zarzutów do projektu planu miejscowego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka o jej niewykonalności w całości ze skargi P. G., 2) odrzuca skargę pozostałych skarżących. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska w K. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, rozpoczęto działania zmierzające do określenia zasad obsługi w zakresie komunikacji. Po ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego "Rejon ulic [...] i [...]" z rejonu ulicy [...] nikt nie złożył wniosku o zmianę planu. W okresie od [...] r. do [...] r., projekt planu wyłożony był do publicznego wglądu. Pismem z dnia [...] r. zarzuty do wyłożonego projektu w przewidzianym terminie wnieśli A.G., W. K., M.P. i E. R., którzy nie wyrazili zgody na poszerzenie ulicy [...]. Z kolei pismem z dnia [...] r. oznaczonym jako protest zarzuty wnieśli A. i D. W., którzy nie wyrazili zgody na poszerzenie ulicy [...]. Dodatkowo przez wpis do zeszytu uwag zarzuty wnieśli A.G. oraz Z. G., którzy także nie wyrazili zgody na poszerzenie ulicy [...]. W dniu [...] r. Prezydent Miasta K. rozstrzygnął złożone zarzuty, przy czym pozytywnie uwzględnił [...] wniesionych zarzutów. W przypadku zarzutów wniesionych przez L. i W.K., F. i A. G., M. P., E. R., D. i A.W. i Z.G. pozytywne uwzględnienie uzależnił od wcześniejszego przyjęcia opracowanych przez projektanta wariantowych rozwiązań układu komunikacyjnego w rejonie ulicy [...]. Pismem z dnia [...]r. Prezydent Miasta K. zwrócił się do L. i W.K., M. i M. P., A. i E. R., A. i D.W. oraz A. i F.G. o zaakceptowanie proponowanych wariantowych rozwiązań układu komunikacyjnego w rejonie ulicy [...]. Adresaci pisma zobligowani zostali do ustosunkowania się w terminie do [...] r. pod rygorem zniesienia jednostki planu oznaczonej symbolem [...]- droga dojazdowa stanowiąca ciąg pieszo jezdny - ul. [...]. Identyczne pismo do wiadomości otrzymali także pozostali właściciele działek usytuowanych wzdłuż ulicy [...]. W następstwie tegoż pisma skarżący pismem z dnia [...] r. w dalszym ciągu podtrzymali swoje zarzuty pod adresem projektu planu, a w szczególności w stosunku do zamierzeń związanych z poszerzeniem ulicy [...] oraz połączenia jej z ulicą [...]. Prezydent Miasta K. w dniu [...] r. rozstrzygnął zarzuty wniesione pismem z dnia [...] r. i odrzucił je. Przyjmując takie rozstrzygnięcie kierował się umożliwieniem poprawnego funkcjonowania i możliwością dalszego rozwoju budownictwa na danym terenie. W następstwie odrzucenia wniesionych zarzutów zniósł jednostki planu z przeznaczeniem pod drogę dojazdową (ul. [...]) oznaczoną symbolem [...] i [...] oraz zmienił brzmienie § 19 pkt 7 projektu planu. Jednocześnie pismem z dnia [...]r. Prezydent Miasta K. przekazał skarżącym swoje stanowisko w przedmiotowej sprawie. Skarżący pismem z dnia [...] r. skierowanym do Prezydenta Miasta K. podtrzymali swoje zarzuty. Rada Miasta K. uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. - "Rejon ulicy [...] i ulicy [...]" odrzuciła zarzut wniesiony pismem z dnia [...]r. przez P. G. W uzasadnieniu tej uchwały wskazała, że z uwagi na istniejące zagospodarowanie i zainwestowanie terenu, nie ma możliwości założenia innego przebiegu dróg w tym rejonie, a przebieg drogi dojazdowej oznaczonej w planie symbolem [...] (po korekcie planu) został wytyczony przy częściowym uwzględnieniu wykonanego ogrodzenia przez Z. G.. Prezydent Miasta K. rozpatrując wniesione zarzuty do projektu planu, odnośnie przebiegu powyższej drogi oraz jej szerokości, uwarunkował rozstrzygnięcie od opracowania wariantowych rozwiązań układu komunikacyjnego w tym rejonie, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów szczególnych. Warianty takie zostały opracowane i przekazane wszystkim wnoszącym zarzuty jak również pozostałym właścicielom działek. Z uwagi na minimalne wymogi dotyczące dojazdu i dojścia do działek budowlanych, projektowana droga nie może być mniejsza niż [...] m, chyba, że właściciele poszczególnych działek uzyskają odstępstwo od tych warunków zgodnie z treścią art. 9 ustawy Prawo budowlane. Wnoszący zarzut nie zaakceptował żadnego z przesłanych wariantów, podtrzymując stanowisko zmierzające do pozostawienia w projekcie planu istniejącej szerokości ulicy [...]. W celu umożliwienia funkcjonowania i możliwości dalszego rozwoju na wskazanym terenie, przyjęto ustalenia dotyczące dostępu do drogi publicznej w rejonie ulicy [...]. W ramach tych ustaleń zniesiono jednostki planu z przeznaczeniem na drogę dojazdową oraz przyjęto w tekście planu ustalenia odnośnie zasad komunikacyjnych dla terenów budowlanych, polegające na tym, że w przypadku braku wytycznych w planie dróg dojazdowych przyjmuje się szerokość dojazdu i dojścia do działek budowlanych wynikającą z przepisów szczególnych, w wyjątkowych sytuacjach, uzasadnionych istniejącym zagospodarowaniem terenu, dopuszcza się możliwość czasowego użytkowania drogi dojazdowej oraz dojazdu i dojścia o istniejącej szerokości, do czasu zmiany zagospodarowania terenu, jednocześnie wprowadzono zakaz sytuowania elementów małej architektury, ogrodzeń, słupów sieci elektroenergetycznych i innych w pasach drogowych, o liniach rozgraniczających o szerokości mniejszej niż [...] m. Z tych to powodów Rada Miasta K. odrzuciła zarzuty P.G. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę Nr [...] Rady Miasta K. z [...] r. wnieśli skarżący podpisani w załączniku do niej, w tym P.G. W skardze tej podnieśli zarzuty dotyczące szerokości projektowanej ulicy [...], gdyż nie zgadzają się na drogę o proponowanej szerokości, jak również wskazali, iż połączenie ulicy [...] z [...] stworzy nowy układ komunikacyjny, w następstwie którego nastąpi zakłócenie zabudowy mieszkalnej oraz występującej oazy ciszy i spokoju. Jednocześnie skarżący wskazali, iż rozumieją konieczność przestrzegania przepisów prawa, jednakże nie powinno się to odbywać kosztem obywateli, zwłaszcza wówczas, gdy działania takie nie są niezbędne. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta K. wniosła o oddalenie skargi. W motywach swojego stanowiska wskazała, że skarga ta dotyczy szeregu innych uchwał, odnoszących się do poszczególnych skarżących podpisanych pod skargą na uchwałę Nr [...]. Podnoszone w skardze zarzuty uznała za nietrafne i nie znajdujące oparcia w materiale dowodowym. Zdaniem Rady Miasta K. w ramach posiadanego "władztwa planistycznego" ma prawo stanowić o własności prywatnej w sposób zgodny z przepisami prawa i dla celów zaspokajania potrzeb wspólnoty. Z tego też powodu ustanowienie w projekcie planu dojazdu i dojścia o docelowych parametrach, wynikających z przepisów prawa nie narusza zasady określonej w art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto wskazała, że przebieg drogi o parametrach [...]-[...] m był przewidziany w planie, który obowiązywał do [...] r. Gdy idzie o szerokość przewidywanej drogi, to w wyniku wyjścia naprzeciw oczekiwaniom skarżących została ona ustalona na [...] m, w ramach minimalnych parametrów przewidzianych dla dojazdu i dojścia. Jednocześnie wskazano, iż obecna ulica [...] nie jest drogą w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), natomiast jest ona służebnością drogi koniecznej, a z uwagi na wieloletnie korzystanie ze służebności doprowadziło do tego, że ulica [...] stanowi dojazd do nieruchomości. W następstwie udzielonej odpowiedzi Sąd pismami z dnia [...] r. zwrócił się do wszystkich skarżących z wyjątkiem P.G., czy wnoszą skargę na wskazaną uchwałę nr [...] czy też na uchwałę dotyczącą odrzucenia ich zarzutu do projektu planu, z obowiązkiem wypowiedzenia się w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania pisma pod rygorem uznania, że wnoszą skargę na wskazaną powyżej uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. uległ zmianie stan prawny i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). W tej sytuacji stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652) właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykazała, że uchwała ta nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności przyjdzie Sądowi odnieść się do podstawowej kwestii, a mianowicie dopuszczalności wniesionej skargi na uchwałę Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] r. o odrzuceniu zarzutu wniesionego przez P.G. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. - "Rejon ulicy [...] i ulicy [...]". Skargę na powyższą uchwałę wnieśli wszyscy skarżący. Należy przypomnieć, iż Sąd pismem z dnia [...] r. zwrócił się do wszystkich skarżących z wyjątkiem P.G., czy wnoszą skargę na tę uchwałę, czy też na uchwałę, mocą której Rada Miasta K. odrzuciła zarzut przez nich wniesiony. Skarżący mieli termin siedmiu dni na wypowiedzenie się w tej sprawie, pod rygorem uznania, że wnieśli skargę na uchwałę odrzucającą zarzut wniesiony przez P.G.. Skarżący w wyznaczonym przez Sąd terminie nie wypowiedzieli się, zatem Sąd zobowiązany jest uznać, że skarżący wnieśli skargę na uchwałę wymienioną w skardze, czyli dotyczącą odrzucenia zarzutów P. G. Stosownie do postanowień art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Po myśli art. 58 § 1 pkt 6 wyżej wymienionej ustawy Sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Zgodnie z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 412 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie występuje powyższa sytuacja, zatem Sąd będzie dokonywał kontroli prawidłowości podjętej uchwały w kontekście ustawy z 1994 r. Zgodnie z treścią art. 24 tej ustawy zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. W świetle przywołanych regulacji prawnych skarżący A. G., F. G., W. K., L.K., M. P., M.P., E.R., A. R., C. T., A.T., A. W., D. W., M.W., Z. G., K.G. nie wykazali interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...]r. Nr [...] dotycząca odrzucenia zarzutu wniesionego przez P. G. do przedmiotowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący ci dysponują takim interesem prawnym ale w odniesieniu do uchwał podejmowanych [...] r. dotyczących rozpatrzenia ich zarzutów wniesionych do przedmiotowego projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższa okoliczność wyczerpuje znamiona odrzucenia skargi przewidzianą art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ wniesienie przez tych skarżących skargi jest niedopuszczalne. Nadto należy wskazać, iż sytuacja prawna poszczególnych skarżących jest dodatkowo zróżnicowana, ponieważ skarżący M.W. nie jest właścicielem nieruchomości objętej projektem przedmiotowego planu. Nieruchomość ta należy do jego rodziców J. i K.W., a oni nie wnosili zarzutów do projektu planu jak również w aktach administracyjnych brak jest ich pełnomocnictwa udzielonego synowi do reprezentowania ich interesów w ramach tego postępowania. Oznacza to, że wyczerpana została powyżej wskazana przesłanka odrzucenia skargi. W odmiennej sytuacji znajdują się skarżący A. i F. G., ponieważ mocą uchwały nr [...] odrzucony został ich zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże w dniu [...] r. aktem notarialnym, mocą umowy darowizny przekazali własność działki Nr [...] P.G. Zatem i w tym przypadku skarżący nie dysponują interesem prawnym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ nie są właścicielami nieruchomości objętej projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym wyczerpana została wskazana powyżej przesłanka odrzucenia skargi. Po rozważaniu zagadnień związanych z dopuszczalnością wniesienia skargi przyjdzie stwierdzić, że przedmiotem merytorycznego rozpatrzenia pozostała skarga wniesiona przez P. G. na uchwałę Rady Miasta K. Nr [...]z dnia [...] r. mocą której odrzucono jego zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do obowiązujących przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, procedura związana z przyjęciem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedstawia się w sposób następujący, organ wykonawczy gminy zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu m.in. właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu (art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. "a"), następnie wykłada projekt planu do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (art. 18 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 1). Następnie w terminie 14 dni po upływie okresu wyłożenia projektu przyjmuje zarzuty do projektu planu (art. 18 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 24 ust. 2). Po upływie terminu do wnoszenia zarzutów do projektu planu organ wykonawczy gminy rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu (art. 18 ust. 2 pkt 8), a w dalszej kolejności ogłasza w sposób wyżej wskazany o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nieuwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych (art. 18 ust. 2 pkt 9) i doręcza zainteresowanym wyciąg uchwały rady gminy rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 18 ust. 2 pkt 10). W świetle przedstawionej regulacji prawnej, działania miasta K. przy rozpatrywaniu zarzutów zgłaszanych do projektu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie były prawidłowe. W szczególności należy podkreślić, iż do momentu rozpatrzenia zgłoszonych zarzutów przez Prezydenta Miasta K. w dniu [...] r. działania te były prawidłowe i w stosunku do nich nie można wnosić żadnych zastrzeżeń. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, iż na tym etapie postępowania skarżący P.G. nie wniósł zarzutów. Następnie pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. poinformował właścicieli działek wchodzących w zakres objęty projektem miejscowego planu o wariantowym rozwiązaniu problemu dotyczącego ulicy [...] i zobowiązał do wypowiedzenia się do dnia [...] r., tym samym otworzył dla nich możliwość wnoszenia kolejnych zarzutów. W następstwie przyjęcia takiego trybu postępowania skarżący P. G. pismem z dnia [...] r. wniósł zarzut do przedłożonego mu wariantowego rozwiązania problemu ulicy [...], nie wyrażając zgody na jej poszerzenie. Zarzut ten Prezydent Miasta K. rozstrzygnięciem z dnia [...] r. odrzucił. Należy w sposób jednoznaczny stwierdzić, że organ wykonawczy miasta K. działaniami podejmowanymi od [...] r. naruszył postanowienia ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika bowiem z przywołanych powyżej przepisów, po odrzuceniu wniesionych zarzutów przez organ wykonawczy gminy, w sprawie winna wypowiedzieć się rada gminy, natomiast nie są dopuszczalne takie działania jakie podjął Prezydent Miasta K., a mianowicie skierowanie wariantowych rozwiązań do określonej grupy mieszkańców miasta, choćby były to osoby zainteresowane w sprawie. W sytuacji, gdy organ wykonawczy gminy chciałby wyjść naprzeciw oczekiwaniom osób wnoszących zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to winien uczynić tak jak przewidują przepisy prawa, a mianowicie ponownie wyłożyć projekt miejscowego planu do publicznego wglądu. Skutkiem takiego działania jest to, że Rada Miasta K. rozpatrywała w dniu [...] r. zarzuty wniesione w dniu [...] r. a nie te, które zostały wniesione po wyłożeniu do publicznego wglądu w [...] r. i zostały odrzucone przez Prezydenta Miasta K. w dniu [...] r. Sąd rozumie, iż organ wykonawczy miasta K. chciał przyspieszyć procedurę uchwalania przedmiotowego planu, jednakże takie działania nie mogą być podejmowane z naruszeniem obowiązujących regulacji prawnych, a w rozpatrywanej sprawie z tego typu sytuacją Sąd się spotkał. Nadto należy podnieść, że skarżący P. G. w terminie 14 dni po upływie okresu wyłożenia projektu nie wniósł zarzutu do przedmiotowego projektu. Skarżący taki zarzut wniósł dopiero pismem z dnia [...] r., po uruchomieniu dodatkowego, prawem nie przewidzianego postępowania. Rozważenia wymaga zatem kolejna kwestia, czy skarżący P. G. miał możliwość w dniu [...] r. w sposób prawnie skuteczny wnieść zarzut do projektu przedmiotowego planu. Wskazany w art. 24 ust. 2 termin do wnoszenia zarzutów jest terminem materialnoprawnym i jako taki nie podlega przywróceniu. Oznacza to, że zarzut wniesiony przez skarżącego P. G. jest spóźniony i jako taki powinien być z tego powodu odrzucony, a nie rozpatrywany merytorycznie przez Radę Miejską w K. Wskazane powyżej uchybienia ze strony organów prowadzących postępowanie planistyczne pozwalają stwierdzić, że wyczerpana została przesłanka uwzględnienia skargi przewidziana treścią art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd po myśli art. 152 wyżej wymienionej ustawy orzekł, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana w całości. O kosztach postępowania sąd nie orzekał, ponieważ skarżący stosownie do postanowień art. 210 § 1 przywoływanej powyżej ustawy do zamknięcia rozprawy nie zgłosili wniosku o przyznanie należnych kosztów. Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 147 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 należało orzec jak w sentencji. SW