II SA/Ka 3524/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr.sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2004 r. sprawy ze skargi K. W., Z. W., Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. uchyla decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej K.W. [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliwowej [...] wraz z urządzeniami budowlanymi niezbędnymi do funkcjonowania obiektu, przewidzianej do realizacji na parceli nr [...] położonej w R. przy ulicy [...]. U podstaw materialnoprawnych decyzji przywołano art.39, art.40 ust.1, 3 i 4 oraz art.41 i 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn. zm.), a w jej uzasadnieniu podano, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami strefy E3 zapisanymi w tekście planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Strefa ta obejmuje tereny otwarte miasta o średnim i małym zainwestowaniu zabudową, które w układzie funkcjonalno-przestrzennym miasta tworzą wraz z istniejącymi kompleksami i enklawami leśnymi obszar o przeważającej funkcji bioklimatycznej. Wskazano także, iż wniosek F. H., P.H. i P. H. zyskał pozytywną opinię "Wydziału Dróg", która była konieczna w związku z położeniem części parceli w liniach rozgraniczających ulicę [...]. W punkcie IV rozstrzygnięcia określono termin ważności decyzji na [...] lata biegnący od daty jej wydania. Odwołanie od decyzji wnieśli K.W., Z. W. i Z.S. wywodząc, iż planowana stacja paliw stanowi poważne zagrożenie dla ich życia i zdrowia, albowiem będzie usytuowana zaledwie w odległości 20 m od zabudowań mieszkalnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. orzekło: "sentencję decyzji odnieść do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji paliw [...] w wariancie jednego zbiornika naziemnego o poj. [...] m3 wraz z urządzeniami niezbędnymi dla funkcjonowania obiektu, pkt 5 i V decyzji uzupełnić następująco – włączenie ruchu drogowego do istniejącej drogi wymaga zezwolenia zarządu drogi, inwestycję należy zaprojektować zgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi przy projektowaniu instalacji zbiornikowych i uzgodnić z rzeczoznawcą d/s p.poż.", a w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaaprobował pogląd o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "jednakże uznał za celowe uzupełnić decyzję organu I instancji o elementy, które nakazują zaprojektować obiekt zgodnie z obowiązującymi dla tego rodzaju przedsięwzięć normami". Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli K.W., Z. W. i Z. S. Oprócz argumentów podniesionych uprzednio w odwołaniu skarżący dodali, iż w związku z ułożeniem chodnika niewykonalnym jest włączenie ruchu drogowego z projektowanej stacji do istniejącej drogi głównej. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono postulował jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska. Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała doprowadzić do eliminacji z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji, ale i rozstrzygnięcia organu I instancji, aczkolwiek w zasadzie z innych powodów niż w niej podniesiono, a które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm. – zwaną dalej ustawą o postępowaniu). Oceniając bowiem legalność zapadłych w sprawie decyzji Sąd doszedł do przekonania, że obarczone są one wadami prawnymi, przy czym rozstrzygnięcie organu odwoławczego kwalifikowaną wadą prawną obligującą Sąd do stwierdzenia jego nieważności, stosownie do obowiązku wynikającego z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi o nieważności decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Baczyć zatem trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana z przywołaniem art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. W myśl tego przepisu organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji. Ani więc ten przepis, ani też żaden inny nie daje organowi odwoławczemu uprawnień do "uzupełnienia" w postępowaniu odwoławczym decyzji organu I instancji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie uchyliwszy w części decyzji organu I instancji uzupełnił ją i dokonał niejako wykładni osnowy, podając, że sentencję decyzji należy odnieść do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji paliw [...] w wariancie jednego zbiornika naziemnego. Powstała więc taka sytuacja prawna, w której w obrocie prawnym pozostawała i sentencja rozstrzygnięcia organu I instancji i odmienna (zmodyfikowana) sentencja decyzji organu odwoławczego orzekająca co do istoty sprawy. Orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy bez uchylenia decyzji organu I instancji stanowi rażące naruszenie prawa i musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art.145 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu w związku z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) zwanej dalej ustawą wprowadzającą. Natomiast uchylenie decyzji Prezydenta Miasta R. nastąpiło na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a ustawy o postępowaniu w zw. z art.97 § 1 ustawy wprowadzającej. Decyzja organu I instancji zapadła bowiem z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art.40 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.) w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To zatem zapis planu decyduje o tym, czy na danej nieruchomości zamierzenie inwestycyjne może zostać zrealizowane. Stąd też stosownie do art.43 tej ustawy (obowiązującej w czasie postępowania administracyjnego) nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie było zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przywołany przepis przez jego wykładnię a contrario nakładał więc na właściwy organ obowiązek odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji braku zgodności zamierzenia z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie organ I instancji z naruszeniem obu przywołanych przepisów ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, która nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wniosku inwestorów (podpisane tylko przez jedną osobę) wynika, iż na nieruchomości położonej w jednostce planu A5E3 zamierzają oni wybudować stację paliw [...]. Do wniosku dołączono pismo (nie podpisane) precyzujące zamierzenie inwestycyjne, które obejmowało dwa warianty: - stacja miała być wyposażona w dwa typowe zbiorniki o poj. [...] m3, - bądź w jeden zbiornik naziemny "w sytuacji braku możliwości" zainstalowania dwóch zbiorników. Z tekstu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta R. (uchwała z dnia [...] r. ze zm.) wynika, iż symbol E3 to strefa ekologiczna terenów otwartych miasta z warunkowym dopuszczeniem zabudowy (podkr. Sądu). W charakterystyce strefy podano, iż w obszar strefy włączono również tereny usług ze znacznym udziałem zieleni wysokiej i niskiej oraz tereny mieszkalnictwa, którego dalszy rozwój wymaga ograniczenia. Ustalając sposoby zagospodarowania i użytkowania terenów dla tej strefy dopuszczono realizację wszelkich budynków i urządzeń oraz użytkowania terenów, która wywoływać będzie zwiększenie powierzchni lub ochronę zieleni i nie będzie stanowić zagrożeń dla środowiska przyrodniczego. Ten zapis przybliża więc pojęcie warunków dopuszczonej zabudowy poprzez dookreślenie, iż zabudowa ta ma zwiększać powierzchnię zieleni lub chronić zieleń. W ustaleniach dla dopuszczalnego sposobu zagospodarowania i użytkowania terenów określonych symbolem 1E3 wymieniono m.in. zalesienie, zieleń parkową, ogrody, sady, siedliska, budynki mieszkalne, a także obiekty i urządzenia obsługi komunikacji kołowej i komunalnej miasta. Natomiast w niedopuszczalnych sposobach zagospodarowania terenu wymieniono m.in. bazy, hurtownie, składy, stacje obsługi samochodów, zespoły garaży boksowych i garaże zbiorowe. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika z jakich przyczyn uznano, iż budowa stacji paliwowej jest zgodna z wyżej przytoczonymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy jedynie domniemywać, że uznano, iż jest to obiekt obsługi komunikacji kołowej i komunalnej miasta, albowiem tylko tym można tłumaczyć ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zestawieniu z enumeratywnie wymienionymi budynkami i urządzeniami określonymi w dopuszczalnym sposobie zagospodarowania i użytkowania terenów dla ustaleń E3. Nie dostrzeżono przy tym, że tekst planu zabrania dla tej jednostki budowy wszelkich obiektów budowlanych, które nie są związane ze zwiększeniem powierzchni lub ochrony zieleni. Zamierzenie inwestorów określone we wniosku bliższe jest pojęciu "stacji obsługi samochodów" a zatem budowli, której realizacja jest zabroniona, niż pojęciu obiektu służącego do obsługi komunikacji kołowej i komunalnej miasta. Z tych powodów Sąd nie podzielił stanowiska organu, iż zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uchylił decyzję organu I instancji. W związku ze zmianą stanu prawnego spowodowaną uchyleniem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Sąd odstąpił od udzielenia wskazań co do dalszego postępowania, albowiem uzależnione jest ono od tego, czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wymagalna (art.59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. Nr 80, poz.717). Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji w całości (art.152 ustawy o postępowaniu), a o kosztach postępowania stosownie do art.200 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnym w zw. z art.97 § 2 ustawy wprowadzającej. SW