II SA/Ka 3548/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Korycińska /spr./ Sędzia NSA Łucja Franiczek Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant stażysta Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2004r. sprawy ze skargi H.W., Z.W., K.S. oraz W.S. – następcy prawnego J.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie realizacji budynku mieszkalnego 1.uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]. 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] umorzył postępowania administracyjne w sprawie realizacji budynku mieszkalnego przy ulicy W. w K.. U podstaw prawnych rozstrzygnięcia przywołano jedynie art.105 § 1 k.p.a., natomiast w uzasadnieniu podano iż budynek mieszkalny jest realizowany w oparciu o pozwolenie na budowę, przy czym zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym odległość obiektu od granicy działki powinna wynosi 3 m. W trakcie realizacji inwestycji dokonano zmiany usytuowania obiektu w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, w ten sposób, że odległość budynku od granicy działek wynosi 2,73-2,80 m. Uznano, że takie zbliżenie nie jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, albowiem jest dopuszczalne w § 12 ust.6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz nie narusza zaleceń zawartych "w art.5 Prawa budowlanego". Odwołanie od decyzji wnieśli właściciele posesji sąsiadujących z terenem inwestycji, równocześnie inicjatorzy postępowania administracyjnego Z.W., H.W., J.S. i K. S. Odwołujący zarzucili organowi I instancji brak rzetelnej analizy okoliczności sprawy. Oprócz argumentów dotyczących prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę, która zdaniem odwołujących została wydana w oparciu o "niewiarygodne dane" podane przez inwestora, podniesiono, że doszło do przesunięcia obiektu w kierunku działek o nr [...] i [...], co przy różnicy powierzchni działek /działki odwołujących się o powierzchni 270 m2 każda, a inwestora obejmuje 535 m2/ stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zwrócono przy tym uwagę, że ściana północna realizowanego obiektu w stosunku do ogrodzenia działki o nr [...] "stała się ścianą graniczną z otworami okiennymi i drzwiowymi w odległości 2.40 m". W odwołaniu podkreślono także i to, że inwestor nie przedłożył dziennika budowy jak i to, że dowóz materiałów budowlanych odbywa się drogą osiedlową nie przystosowaną do tego rodzaju transportu, a teren inwestycji nie wyposażono w sanitariat. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, przywołując na poparcie prezentowanej tezy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2000r., sygn. II SA/Ka 2223/98, wskazał iż samo zbliżenie obiektu budowlanego do granicy działki na odległość 2,90 zamiast wymaganej minimalnej 3 m nie powinno być kwalifikowane jako istotne odstępstwo skutkujące nakazem rozbiórki w trybie art.51 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego. W skardze H. i Z. małż. W. oraz K. i J. mał. S. domagali się uchylenia decyzji organów obydwu instancji, zarzucając rozstrzygnięciom naruszenie art.5 ust.1 pkt 6 prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie interesów osób trzecich oraz obrazę art.50 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego w zw. z art.51 ust.1 pkt 1 tej ustawy polegające na zaniechaniu wstrzymania robót budowlanych i nakazanie rozbiórki budynku lub jego części. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono postulował jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący dodatkowo zarzucili rozstrzygnięciom naruszenie § 12 pkt 4 - 7 oraz "ewentualnie § 3" rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Postanowieniem z dnia [...] Sąd zawiesił postępowanie z uwagi na śmierć skarżącego J.S. Po złożeniu oświadczeń przez spadkobierców zmarłego – żonę K.S. i córkę W.S. Sąd podjął postępowanie. Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga musiała przynieść zamierzony skutek, albowiem zarówno rozstrzygnięcie organu odwoławczego jak i poprzedzająca ją decyzja I instancji zapadły z naruszeniem prawa, a uchybienie art.7 i 77 § 1 kpa oraz art.105 § 1 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności sprawowanej przez Sąd stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269/ obowiązującego obecnie i art.21 ustawy z dnia 27 maja 1995r. o NSA /Dz.U. Nr 74 poz.368 z późn.zm./ obowiązującego w dacie wniesienia skargi, poddane zostały decyzje administracyjne organów nadzoru budowlanego opartej o art.105 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje wówczas gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracyjny jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W sprawie poddanej kognicji Sądu organy obydwu instancji przyczynę bezprzedmiotowości postępowania upatrywały w tym, że dokonane przez inwestora odstępstwa od pozwolenia na budowę uznały za nieistotne. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy nie sposób podzielić tego poglądu. Baczyć bowiem trzeba, że zgromadzone w sprawie dowody to projekt zagospodarowania działki stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] /samej decyzji brak jest w aktach/, protokół oględzin, z którego wynika li tylko tyle, że wykonano fundamenty i ściany parteru na wysokość 2 m i szkic wykonany przez geodetę nazwany "zwymiarowaniem zewnętrznych ścian budynku od granic". Ze szkicu tego wynika że zbliżenie całej inwestycji od granicy z działką [...] nastąpiło na całej jej długości od strony północnej na odległość mierzoną od tej ściany wynoszącą od 2,74 m 2.80 m. Nie sposób w oparciu o orzeczony szkic ustalić czy to zbliżenie odnosi się do ściany z otworami okiennymi bądź drzwiowymi jak i czy doszło do zbliżenia inwestycji z działką o nr [...], przy czym mimo braku naniesionych danych o tym zakresie, wydaje się z część obiektu zbliżyła się do tej działki na odległość znacznie mniejszą niż 3 m. Ponadto odwołujący do odwołania dołączyli własnoręcznie sporządzony szkic zabudowy działki inwestora, z którego wynika, że odległość obiektu od granicy z działką [...] wynosi 2,40 m, przy czym ściana ta posiada "otwory". Kwestia związana z istnieniem otworów w ścianie ma w sprawie newralgiczne znaczenie, a zaniechanie jej wyjaśnienia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważyć bowiem trzeba, że wszelkie zbliżenie do granicy z działką sąsiednią na odległość mniejszą niż 3 m, ale nie mniejszą niż 1,5 m dopuszczalne jest tylko dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów. Stanowił o tym w dacie prowadzenia postępowania administracyjnego § 12 ust.6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /tekst jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15 poz.140 ze zm./ zwanego dalej rozporządzeniem. Natomiast w sytuacji, gdy budynek zwrócony jest w stronę granicy z otworami okiennymi lub drzwiowymi odległość zabudowy od granicy z działką sąsiednią musi wynosić co najmniej 4 m i brak jest prawnych możliwości odstępstwa od tej odległości. W oparciu o akta sprawy nie sposób jednoznacznie ustalić, czy zbliżony do granicy z działkami sąsiednimi budynek zwrócony jest w stronę tych granic ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi czy też ścianą bez otworów. Baczyć przy tym trzeba, że w sytuacji gdyby jak twierdzą skarżący doszło do naruszenia § 12 ust.4 pkt 1 rozporządzenia, to taki stan należało bezwzględnie zakwalifikować jako istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę. Natomiast inaczej kształtowałaby się sytuacja prawna wówczas, gdyby zbliżenie obiektu do granicy z działkami skarżących dotyczyło ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych. Rację ma w tym wypadku organ, którego działanie zaskarżono, iż przepisy prawa pozwalają na takie zbliżenie /na odległość mniejszą niż 3 m/, przy czym dotyczy to sytuacji gdy budynek sytuowany jest bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej niż 3 m lecz nie mniejszej niż 1,5 m, ale pod warunkiem że w projekcie zabudowań i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej /§ 12 ust.6 rozporządzenia/. Działki skarżących są zabudowane, jednakże nie wiadomo, czy po dokonaniu odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego została zachowana określona w rozporządzeniu odległość pomiędzy powstającym budynkiem a istniejącymi elementami zagospodarowania działek sąsiednich. Dotychczasowe wywody prowadzić muszą do wniosku, iż przyjęcie tezy o nieistotnym odstępstwie od pozwolenia na budowę było dowolne a przeprowadzone postępowanie nie było prowadzone zgodnie z zasadami rzetelnej procedury. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić oględziny, powiadamiając o tym strony postępowania i na ich podstawie ustalić, czy zbliżenie obiektu do granic działek skarżących dotyczy ścian posiadających otwory okienne lub drzwiowe, dokonać pomiaru odległości. W aktach sprawy powinna znaleźć się decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, który należy skonfrontować ze stanem zastanym na terenie inwestycji. Po ustaleniu wszelkich odstępstw od projektu budowlanego organ musi ocenić to odstępstwo mając na uwadze i wszelkie argumenty skarżących i to, że ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. nastąpiła zmiana ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz.2016 ze zm./. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. /Dz.U. Nr 93, poz.888/ weszła w życie z dniem 31 maja 2004r. i ma zastosowanie w niniejszej sprawie /art.2 ust.1/, przy czym wprowadza ona ust.5 do art.36a, w których zdefiniowano nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, przyjmując m.in. iż nie są nimi odstępstwa dotyczące zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Uznając skargę za uzasadnioną Sąd na podstawie art.145 §1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz.1270/ uchylił zaskarżone decyzje organów obydwu instancji. Uwzględniając skargę orzeczono o niewykonalności zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości, stosownie do treści art.152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która mocą art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ miała zastosowanie w sprawie.