II SA/Ka 3577/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie NSA Henryk Wach, Asesor WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant sekretarz Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2004 r. sprawy ze skargi J. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchylono postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Gminno-Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w B. z dnia [...] r. Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] r. Miejsko –Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w B., na zasadzie art. 106 § 5 kpa, w związku z art. 18 ust.7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 1982r., nr 35, poz. 230 ze zm.), pozytywnie zaopiniowała wniosek o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych dla J. U.. W uzasadnieniu wskazano na sprzedaż alkoholu osobie nieletniej. Powołano się również na opinię pedagogów szkolnych wydaną w tym zakresie. W zażaleniu J. U. domagała się uchylenia postanowienia, kwestionując ustalenia Komisji. W szczególności podniosła, że nie udowodniono sprzedaży alkoholu nieletniemu. Zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 39 ust.5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. z 1996 r., Dz.U. nr 13, poz. 74 ze zm.), art. 17 ust. 1, art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 kpa, art. kpa., 18 ust. 6 pkt. 1 oraz ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982r o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 1982r., nr 35, poz. 230 ze zm.), organ drugiej instancji utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Wskazał, że opinia komisji została oparta na informacjach Komendanta Komisariatu Policji w B. o sprzedaży alkoholu małoletniemu w sklepie prowadzonym przez stronę (co najmniej trzykrotna sprzedaż piwa w 2000r. oraz sprzedaż butelki wódki w 2001r.). Organ podniósł, że okoliczności te były przedstawione Prokuraturze, która jednak nie znalazła podstaw do wszczęcia postępowania karnego. W ocenie organu komisja działała w ramach uznania administracyjnego i w jej ocenie stopień zagrożenia wiążący się z działalnością lokalu, mógł uzasadniać cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a informacje Oranu Policji mogły stanowić wystarczającą podstawę do sformułowania opinii. Ponadto stwierdzono, że opina komisji nie przesądza o cofnięciu zezwolenia, bowiem nie ma ona charakteru wiążącego dla organu podejmującego rozstrzygnięcie w takiej sprawie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia podnosząc argumenty zawarte uprzednio w zażaleniu. Ponadto wskazała na regulację art. 18 ust. 2 pkt. 6. stwierdzając, iż żadne okoliczności zawarte w tym przepisie, nie znalazły w jej przypadku potwierdzenia. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w motywach kwestionowanego postanowienia. Ponadto podniósł, że rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych skarżącej uchylono i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, bowiem było ono oparte na identycznym materiale dowodowym co opinia Komisji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed 1 stycznia 2004r. Z tą datą uległ zmianie stan prawny i stosownie do art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652), dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w tej sytuacji jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1270/ sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprowadza się do badania czy decyzje, postanowienia, czynności i inne akty administracyjne nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo stanowiącym podstawę wznowienia postępowania, gdyż wówczas władny jest uchylić zaskarżoną decyzję (art.145 § 1 pkt 1 cyt. ustawy). Bada również czy akty te nie są dotknięte wadami skutkującymi ich nieważnością (art.145 § 1 pkt 2 cyt. ustawy). Przy tym zgodnie z art.134 § 1 tej ustawy sąd wykonując kontrolę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, co oznacza, że kontrola ta jest prowadzona z urzędu niezależnie od podniesionych w skardze okoliczności. Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Miejsko – Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w B. nie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 18 art. ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 1982 r., nr 35, poz. 230 ze zm.) zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych cofa się w przypadku nieprzestrzegania zasad obrotu napojami alkoholowymi, zawartych w ustawie, a w szczególności sprzedaży alkoholu osobom nieletnim i nietrzeźwym. W rozpoznawanej sprawie przepis ten stanowił podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, w sklepie ogólnospożywczym w B. przy ul. [...] na skutek zawiadomienia Komendanta Komisariatu Policji w B. o sprzedaży napojów osobie nieletniej. W myśl art. 8 ust. 7 powołanej ustawy obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, wydanie decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadkach, o których mowa w art. 18 ust 6 pkt 1 wymagało uprzedniego zasięgnięcia przez organ orzekający opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Przepis ten reguluje kwestię współdziałania organów, które ma miejsce w indywidualnej sprawie zawisłej przed właściwym do wydania decyzji organem gminy. Organ współdziałający nie jest właściwy do prowadzenia odrębnej sprawy, lecz jedynie do podjęcia określonych czynności procesowych związanych z wyrażeniem opinii (zajęciem stanowiska) w sprawie będącej przedmiotem toczącego się postępowania przed innym organem. Opinia taka sporządzona jest w formie postanowienia i procesową podstawę prawną znajduje w art. 106 kpa. Ponieważ postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 kpa jest elementem postępowania administracyjnego, prowadzonego w danej sprawie, mają do niego zastosowanie w szczególności ogólne zasady procesowe, jak art. 7 kpa wymagający, aby sprawa była szczegółowo wyjaśniona. Zatem komisja, uprawniona do zajęcia stanowiska poprzez wyrażenie opinii winna była podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc przeprowadzić potrzebne do wydania rozstrzygnięcia dowody, dokonać oceny ich wiarygodności, dokonać istotnych ustaleń faktycznych oraz rozważań faktycznych i prawnych, prowadzących do wydania prawidłowego orzeczenia. Te okoliczności winny znaleźć wyraz w jego motywach. Jak wskazano, zajęcie stanowiska następuje w formie postanowienia, na które zgodnie z art. 106 § 5 przysługuje zażalenie. W myśl art. 124 § 2 kpa postanowienie to powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, to jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn z powodu których innym, dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107§3 w zw. z art. 126 kpa). Z uzasadnienia postanowienia komisji nie wynika na jakich dowodach oparte zostało rozstrzygnięcie oraz z jakich względów odmówiono wiarygodności innym dowodom. Brak analizy dowodów i ich ocena jest istotnym uchybieniem zważywszy na fakt, że z wyjaśnień skarżącej wynika, iż pozostaje ona w konflikcie ze świadkami (rodzicami małoletniego), których zeznania są istotnym obciążającym dowodem w sprawie, w sytuacji nie wskazania innych dowodów. Komisja odwołania się do opinii pedagogów szkolnych, jednakże nie ujawniła treści tej opinii. Do akt sprawy również jej nie dołączono. Postanowienie jest aktem, z którego strona powinna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej w zakresie prawa procesowego i materialnego. Takie rozstrzygnięcie może bowiem stanowić przedmiot zaskarżenia, z którym strona może polemizować wnosząc środek zaskarżenia. Wykonując kontrolę tego postanowienia organ odwoławczy powinien był mieć na względzie kwestie proceduralne, a w szczególności uzasadnienie postanowienia, bowiem w oparciu o motywy w nim zawarte mógł dokonać oceny, czy zakwestionowana opinia mieści się w granicach uznania administracyjnego czy nosi ono cechy dowolności. Organ odwoławczy natomiast wobec informacji Komendanta Komisariatu Policji o sprzedaży alkoholu osobie małoletniej, uznał za możliwe wyrażenie pozytywnej opinii o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zdaniem Sądu ocena organu odwoławczego nie jest do przyjęcia wobec braku poczynienia dostatecznych ustaleń oraz oceny materiału dowodowego. Ponadto zauważyć należy, że opinia komisji, jak zauważył organ odwoławczy wprawdzie nie ma charakteru wiążącego dla organu podejmującego rozstrzygnięcie, jednakże jest ona stanowiskiem, które w trakcie postępowania zmierzającego do cofnięcia zezwolenia powinno zostać wzięte pod uwagę przez właściwy organ. Stanowisko to winno być więc odpowiednio umotywowane aby organ mógł rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny zgodnie z art. 80 kpa. W ocenie Sądu, wobec tych uchybień nie można było stwierdzić, czy nie przekroczono granic uznania administracyjnego, natomiast wadliwe postanowienie winno skutkować negatywną jego ocenę i wyeliminowanie z obrotu prawnego. Z przytoczonych względów należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie Miejsko – Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w B. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 w/w ustawy.