II SA/Ka 3652/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Szczepan Prax Sędzia NSA (del.) Zofia Borowicz (spr.) Asesor WSA Beata Kalaga - Gajewska Protokolant referent Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2004 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 39 ust. 1, art. 41 ust. 2, art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ( tj. z 1998 r. Dz. U. Nr 120, poz. 787 ze zm.) przyznano F. K. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie za okres od [...] do [...] roku. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że ubiegający się o dodatek spełnia kryteria ustawowe do jego otrzymania albowiem średni miesięczny dochód na osobę, obliczony na kwotę [...] zł jest niższy od najniższej emerytury. W odwołaniu F. K. wniósł o zmianę decyzji zarzucając, iż organ I instancji niezgodnie z obowiązującym stanem prawnym zakwalifikował do dochodu źródła jego utrzymania. W szczególności wadliwie do dochodu zaliczono ponoszone przez niego wydatki oraz otrzymywaną pomoc w naturze. Zarzucił, że w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami dokonano ustalenia dochodów, które miał osiągnąć, nie uwzględniono treści złożonej przez niego deklaracji o dochodach, lecz prowadzono specjalne postępowanie sprawdzające w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr : [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przywołując w uzasadnieniu decyzji treść art. 39 ust. 1 i art. 39 a ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych stwierdziło, że wyliczenie dochodu odwołującego się nastąpiło na podstawie jego oświadczenia złożonego do protokołu w dniu [...] r. przed organem I instancji oraz pisma z dnia [...] r. Średni dochód odwołującego się wyniósł [...] zł miesięcznie ([...] – pomoc rodziny na opłaty czynszowe i [...] zł – pomoc w naturze ). Zatem przy uwzględnieniu treści art. 41 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy skoro wydatki ponoszone na powierzchnię normatywną stanowią [...] zł dodatek mieszkaniowy wynosi [...] zł. Kolegium stwierdziło, że okoliczności podniesione w odwołaniu nie mogą stanowić podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji organu I instancji. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję F. K. powołując się na treść art. 145 § 1 pkt 1,2,4 kpa wniósł o jej zmianę, gdyż jak wyjaśnił, została ona wydana na nieprawdziwych oskarżeniach co do uzyskiwanych przez niego dochodów w okresie od [...] do [...] r. Zarzucił, że zaskarżoną decyzją ustalono jego dochód w sposób sprzeczny z przepisami ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, nie uwzględniając treści złożonej deklaracji o dochodach lecz kierując się protokołami sporządzonymi przez urzędników, których kopii nie mógł otrzymać, a tym samym stwierdzić, czy nie została zmieniona. Powołując się na regulacje zawarte w ustawie o pomocy społecznej oraz ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych skarżący wywodził, że ustalona przez orzekające organy kwota jako jego dochód, nie może stanowić przychodu w rozumieniu ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie prezentując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący na rozprawie sądowej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, podkreślając ( jak w piśmie procesowym z dnia [...] r.), że organ odwoławczy prowadząc postępowanie wyjaśniające w zakresie uzyskiwanych przez niego dochodów, nie przeprowadził wszystkich możliwych dowodów, aby nie mógł on wykazać, że środki finansowe, które umożliwiły mu przetrwanie w okresie od [...] – [...] r., zostały przez niego uzyskane w [...] r. Nadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) podlega ona rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) – zwanej dalej p.s.a. Sąd kontrolując w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) oraz art. 3 § 1 p.s.a. legalność zaskarżonej decyzji uznał, iż zapadła ona z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ( tj. z 1998 r., Dz. U. Nr 120, poz. 787 ze zm.), która w art. 39 – 45 c regulowała zasady przyznawania i wypłacania dodatków mieszkaniowych. Zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd był zobligowany ocenić w oparciu o powołaną ustawę, która obowiązywała do dnia 31 grudnia 2001 r. Stosownie do art. 39 a ust. 1 cyt. ustawy za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczaniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków z pomocy społecznej oraz jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, nie można określenia "przychody", które stanowią podstawę do obliczania dodatku na potrzeby przyznania dodatku mieszkaniowego wiązać wyłącznie z przychodem i dochodem w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych ( Dz. U. z 2000 r., Nr 14, poz. 176 ze zm.) gdyż ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych w tym zakresie nie odsyła do tej ustawy. Należy zauważyć, że analizowana ustawa nie mieści się w systemie szeroko rozumianego prawa podatkowego. Zatem sytuacja dochodowa określonej osoby nie musi być rozumiana jednolicie na gruncie przepisów ustawy podatkowej oraz przepisów ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych. Celem omawianej ustawy jest wsparcie osób, które znajdują się w trudnej sytuacji i nie są w stanie pokryć bieżących wydatków na zajmowane mieszkanie. Zatem w art. 39 a ust. 1 cyt. ustawy chodzi o przychody ( dochody ) które mogą być przeznaczone na pokrycie bieżących należności za lokal mieszkalny. Dla zdefinowania "dochodu" ustawodawca użył pojęcia " przychody", którego bliżej nie określił. Słowo przychód w j. polskim oznacza wpływy, dochód, zysk, a słowo "dochód" to suma wpływów zwłaszcza pieniężnych, wartość dóbr materialnych ("Słownik Języka Polskiego" pod red. M. Szymczaka. PWN W-wa 1982, t I, t II str. 1031 ). Analiza omawianego przepisu wskazuje więc, że dochodem są wszelkie przychody a zatem wpływy które stanowią przysporzenie środków materialnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji w przedmiocie dodatku mieszkaniowego obowiązane było dokonać oceny czy wysokości dochodu skarżącego przyjęta do obliczenia dodatku odpowiada definicji dochodu podanej w art. 39 a ust. 1 cyt. ustawy oraz czy dochód ten został obliczony zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 40 ust. 2 tej ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że na dochód skarżącego składa się pomoc rodziny na opłaty czynszowe i pomoc w naturze, a wyliczenie tego dochodu nastąpiło na podstawie oświadczenia skarżącego złożonego do protokołu oraz jego pisma z dnia [...] r. Z uregulowań zawartych w art. 40 ust. 3, art. 43 ust. 2 omawianej ustawy oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1999 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 40, poz. 403 ze zm.), wynika, że wnioskodawca w celu otrzymania dodatku mieszkaniowego zobowiązany jest złożyć ważną deklarację, w której znajduje się oświadczenie o dochodach osiągniętych przez członków gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku. Skarżący złożył stosowną deklarację, w której wskazał, że nie uzyskał żadnych dochodów w ostatnich trzech miesiącach. Ponadto przy wniosku złożył oświadczenie pisemne z dnia [...] r., w którym wyjaśnił z jakich środków pokrył opłaty mieszkaniowe w ostatnich trzech miesiącach. W tym stanie rzeczy organ orzekający uprawniony był do dokładnego wyjaśnienia czy i w jakiej wysokości skarżący osiągnął w tym okresie dochód. Jednakże wątpliwości Sądu budzi sposób ustalania tego dochodu przez orzekające organy. W protokole, na który powołuje się Kolegium odnotowano, że skarżący " za miesiące [...] br. nie uzyskiwał żadnego dochodu". Protokół ten zawiera jedynie informacje dotyczące "źródeł utrzymania", na które składała się pomoc rodziny, kościoła. W dalszej części protokołu wskazano kwoty jakie zostały przeznaczone na czynsz oraz stwierdzono, że dalsza pomoc była udzielona jako "żywność w naturze" i uznano je za dochód w rozumieniu art. 39 a ust. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Skarżący w oświadczeniu z dnia [...] r., podobnie jak i w odwołaniu twierdził, że opłaty mieszkaniowe w ostatnich trzech miesiącach pokrył ze środków pożyczonych od członków rodziny, w zamian za zobowiązanie do wykonania żądanych przez nich usług. Kwestionował przy tym pogląd organu I instancji, że tak uzyskane środki podobnie jak i pomoc w formie żywności stanowią dochód w rozumieniu art. 39 a ust. 1 omawianej ustawy. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy zobowiązany był okoliczności te wyjaśnić. Nie można bowiem uznać, że treść protokołu i oświadczenia skarżącego, na które powołał się organ odwoławczy w sposób jednoznaczny i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości mogły stanowić podstawę do przyjętych w tym zakresie ustaleń przez orzekające organy. Przede wszystkim z dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału nie wynikało czy środki, które skarżący przeznaczył na uiszczenie opłat mieszkaniowych w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku stanowiły dochód w rozumieniu art. 39 a ust. 1 cyt. ustawy i czy zostały przez skarżącego osiągnięte w tym okresie ( art. 40 ust. 2 tej ustawy ). Należało zatem wyjaśnić czy "pomoc rodziny" o której mowa w protokole z dnia [...] r. stanowiła pożyczkę, darowiznę bądź też była formą zaliczki wypłaconej skarżącemu na poczet przyszłego wynagrodzenia za wykonanie ustalonych usług. Nie każde z tych zdarzeń może być uznane za dochód w rozumieniu art. 39 a ust. 1 cyt. ustawy. Pożyczka z istoty swej ma charakter zwrotny, nie stanowi przysporzenia . Nie stanowi nawet przychodu w rozumieniu ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych ( por. wyrok NSA z dnia 29.03.2001 r. sygn. akt SA/Sz 2254/99, LEX 49234 ), zatem trudno uznać ją za dochód w rozumieniu art. 39 a ust. 1 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych. Inny charakter ma umowa darowizny, której celem jest nieodpłatne przysporzenie obdarowanemu korzyści ( wzbogacenie obdarowanego ) kosztem majątku darczyńcy. Także faktycznie otrzymane wynagrodzenie w formie zaliczki za wykonanie w przyszłości określonej usługi może stanowić dochód w rozumieniu art. 39 a ust. 1 cyt. ustawy. Analiza omawianego przepisu wskazuje, że dochodem są wszelkie przychody, do których jednak nie wlicza się określonych należności. Ustawodawca wymienił wśród nich m.in. świadczenia w naturze z pomocy społecznej. Wobec stanowiska przyjętego przez orzekające organy a zakwestionowanego przez skarżącego należało rozważyć, czy na tle regulacji art. 39 a ust. 1 cyt. ustawy można uznać, że pomoc w naturze w formie podstawowej żywności udzielona przez rodzinę czy Kościół osobie ubiegającej się o przyznanie dodatku mieszkaniowego stanowi dochód, czy też została wyłączona z przyjętej przez ustawodawcę definicji dochodu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 1996 r. ( sygn. OPK/2/96 opubl. ONSA 1997/1/10 ) prawny charakter dodatku mieszkaniowego można najogólniej określić jako szczególne świadczenie pieniężne wypłacone przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich lub żadnych dochodach, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal mieszkalny. Przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( tj. z 1998 r. Dz. U. Nr 64, poz. 414 ze zm.) stwierdzić należy, że pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie z organizacjami społecznymi, Kościołem Katolickim, innymi Kościołami, związkami wyznaniowymi, fundacjami, stowarzyszeniami, pracodawcami oraz osobami fizycznymi i prawnymi. Zatem skoro świadczenia w naturze z pomocy społecznej nie są zaliczane do przychodów stanowiących dochód w rozumieniu art. 39 a ust. 1 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, to można przyjąć, że pomoc w naturze w formie podstawowych produktów żywnościowych w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej osoby oraz umożliwiająca takiej osobie bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka ( art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), udzielana przez osoby fizyczne i Kościół, nie może być uznana za dochód w rozumieniu art. 39 a ust. 1 omawianej ustawy. Kolegium zaliczając do dochodu skarżącego kwotę [...] zł jako "pomoc w naturze" ( w formie żywności ) bliżej przyjętego w tym zakresie stanowiska nie uzasadniło. Nie wynika też z uzasadnienia zaskarżonej decyzji czy pomoc ta była udzielona przez rodzinę czy Kościół. W treści art. 40 ust. 2 omawianej ustawy, ustawodawca wskazał, że za podstawę obliczania dochodu przyjmuje się sumę dochodów osiągniętych w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "osiągniętych" oznacza zatem, że przychody te muszą stanowić wpływy gospodarstwa domowego wnioskodawcy wyłącznie w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku. Innymi słowy, wydatkowanie przez wnioskodawcę w tym okresie środków na opłacenie mieszkania i inne koszty utrzymania, które zostały osiągnięte ( uzyskane faktycznie ) w okresie poprzedzającym trzymiesięczny okres wskazany w art. 40 ust. 2 cyt. ustawy, nie może być uznane za dochód wnioskodawcy w rozumieniu art. 39 a ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 cyt. ustawy. Z dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika w jakiej dacie skarżący uzyskał "pomoc rodziny", o której mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w odwołaniu zarzucał, nie tylko to, że kwoty te nie stanowią dochodu, ale i to, że były to wyłącznie wydatki poniesione w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, ale nie uzyskane w tym czasie. Do tego zarzutu organ odwoławczy w ogóle się nie ustosunkował. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący zarzucał, że środki finansowe stanowiące pomoc rodziny, które umożliwiły mu przetrwanie w okresie [...] r. uzyskał w [...] r., a organ odwoławczy nie uzupełniając postępowania dowodowego uniemożliwił mu wykazanie tych okoliczności. Zgodnie z zasadę dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, a w szczególności ma obowiązek rozpatrzeć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Istotne dla wyników postępowania administracyjnego okoliczności ustalone są w toku postępowania wyjaśniającego, które przeprowadza zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy, przy uwzględnieniu art. 136 kpa. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uchybił powyższym regułom postępowania, czym naruszył art. 7 i 77 § 1, art. 107 § 3 kpa oraz 138 § 1 pkt 1 kpa, a uchylenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji stwierdzonych powyżej uchybień zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 39, 39 a ust. 1, 40 ust. 2 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych. Z tych zatem przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200, 209 i 210 § 1 p.s.a. su.