II SA/Ka 476/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi K. W. i G. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego o d d a l a s k a r g ę Wskutek skargi Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej wyrokiem z dnia [...] r. sygn.akt II SA/Ka 1012/98 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. w przedmiocie udzielenia G. W. zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego położonego w B. przy ul. [...] – na lokal użytkowy (biuro) i na wykonanie robót budowlanych związanych z adaptacją lokalu. W motywach Sąd wskazał na konieczność ustalenia zakresu prac budowlanych, objętych zamierzeniem inwestycyjnym w celu rozważenia czy wymagały one w ogóle uzyskania pozwolenia na budowę, a nadto, sprecyzowania rodzaju planowanej działalności w mającym powstać biurze, aby możliwe było ustalenie, czy zmiana sposobu użytkowania doprowadzi do zintensyfikowania użytkowania części wspólnej nieruchomości – klatki schodowej i przedsionka, co z kolei pozwoli na stwierdzenie, czy wymagana była zgoda zarządu w oparciu o art.22 ust.3 pkt 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. nr 85, poz.388 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd polecił uwzględnienie faktu, iż doszło już do zmiany sposobu użytkowania oraz poczynienie ustaleń co do zakresu dokonanych przeróbek, a w zależności od ustaleń, należało rozważyć czy roboty te wymagały uchwały właścicieli lokali na przebudowę części wspólnej. Jeżeli zaś zmiana sposobu użytkowania nie wymagała przebudowy, Sąd wskazał, iż po ustaleniu zakresu ewentualnej zmiany sposobu użytkowania części wspólnej, należy rozważyć konieczność zobowiązania inwestora do przedłożenia zgody właścicieli lub postanowienia sądu zastępującego tę zgodę. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z up. Prezydenta Miasta B., na podstawie art.71 i art.28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz.414 ze zm.), udzielono pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na biurowy oraz zatwierdzono projekt budowlany i udzielono G. i K. W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, nakładając na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż z przewidywanych w projekcie robót adaptacyjnych, pozwolenia na budowę wymagało jedynie wykonanie ścianki działowej w lokalu. Zdaniem organu, prowadzona działalność biura firmy "[...]", polegająca na badaniu słuchu w kabinie dźwiękoszczelnej oraz sprzedaży akcesoriów i aparatów słuchowych, nie prowadzi do zintensyfikowania korzystania z części wspólnych (przedsionka i korytarza) wiążącej się z częstym korzystaniem w porze niezgodnej z regulaminem porządku domowego, wykorzystywaniem korytarza jako drogi dostawy towaru, itp. Stąd też zmiana sposobu użytkowania nie wymagała zgody zarządu wspólnoty. W odwołaniu od decyzji Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej domagał się jej uchylenia z powodu naruszenia art.12 ust.1 i art.22 ust.3 pkt 4 ustawy o własności lokali. Zdaniem odwołującego się, decyzja prowadzi do zalegalizowania zaistniałego już stanu, bowiem przedmiotowy lokal jest już wykorzystywany niezgodnie z przeznaczeniem jako biuro obsługi klienta, zaś zmiana przeznaczenia części wspólnej wymagała zgody właścicieli lokali. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], uchylono w całości decyzję organu I instancji oraz umorzono postępowanie na podstawie art.138 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż adaptacja i korzystanie z przedmiotowego lokalu jako pomieszczeń biurowo-usługowych z dojściem do niego korytarzem, stanowiącym część wspólną budynku na podstawie nieostatecznej decyzji lub przed jej otrzymaniem, stanowi naruszenie art.71 ust.1 Prawa budowlanego. Tymczasem powołując się na wyniki oględzin, organ II instancji stwierdził fakt dokonania już zmiany sposobu użytkowania i korzystania z lokalu mieszkalnego niezgodnie z przeznaczeniem. Zatem w ocenie organu, niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe, zaś dalsze postępowanie w sprawie lokalu należy do organów nadzoru budowlanego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. W. i G. W. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego z powodu naruszenia art.7 i 77 kpa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżących, organ II instancji błędnie uznał przystąpienie do użytkowania lokalu biurowego, jak też wykonane w tym lokalu roboty budowlane za samowolne i w związku z tym bezpodstawnie umorzono postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania. Nie uwzględniono bowiem faktu, iż wykonanie robót adaptacyjnych nastąpiło na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., której wykonania nie wstrzymał Sąd. Nadto, nie wzięto pod uwagę, iż w oparciu o tę decyzję, doszło do wydania pozwolenia na użytkowanie lokalu biurowego (decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]). Skarżący zarzucili wreszcie, iż zaskarżona decyzja nie respektuje wyroku NSA, wyznaczającego dalszy kierunek postępowania w celu poczynienia ustaleń merytorycznych. Nadto, w kolejnym piśmie skarżący powołali się na stanowisko organu nadzoru budowlanego co do braku podstaw ingerencji tego organu w sposób użytkowania lokalu. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podkreślając iż lokal użytkowany jest niezgodnie z udzielonym pierwotnie pozwoleniem, gdyż służy nie do działalności biurowej, lecz usługowo-handlowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, iż mimo uchylenia poprzedniej decyzji organów obydwu instancji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, nie zaniechano zmienionego rodzaju korzystania ze spornego lokalu, mającego pierwotnie charakter mieszkalny. Skarżący upatrywali bowiem prawa w tym zakresie z faktu wydania decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie lokalu użytkowego – biura. Tymczasem decyzja ta wydana została w oparciu o decyzję, która została wyeliminowana z obrotu prawnego na mocy przywołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II SA/Ka 1012/98. Taki stan rzeczy winien prowadzić do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie udzielonego pozwolenia na użytkowanie na podstawie art.145 § 1 pkt 8 kpa. Fakt, iż nie wdrożono postępowania wznowieniowego, nie może mieć jednak wpływu na wynik postępowania w niniejszej sprawie, a w szczególności, skarżący nie mogą wywodzić korzystnych dla siebie skutków prawnych. Trafne jest bowiem stanowisko organu odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania z art.71 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie – tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.) w sytuacji, gdy sporny lokal funkcjonuje jako użytkowy, zaś wszelkie projektowane roboty adaptacyjne zostały już wykonane, co jest poza sporem. Bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art.105 § 1 kpa, oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, a może powstać w sprawie już zawisłej przed organem administracji (vide: B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H.Beck, W-wa 1996, str.462). Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 marca 1993 r. sygn.akt III ARN 2/93 (nie publ.), z bezprzedmiotowością postępowania będziemy mieli do czynienia gdy roboty budowlane zostały wykonane, a postępowanie toczy się w sprawie pozwolenia na budowę. Nie ma zatem znaczenia fakt, iż w niniejszej sprawie przesłanka umorzenia postępowania powstała w czasie trwania postępowania. Zdaniem Sądu, inaczej przedstawiałaby się sprawa, gdyby inwestorzy zaprzestali użytkowania spornego lokalu na cele użytkowe po uchyleniu ostatecznej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny, bądź też nie zostały wykonane prace adaptacyjne, wymagające pozwolenia na budowę w świetle art.28 Prawa budowlanego. Wówczas zachowałyby aktualność wytyczne co do dalszego postępowania dowodowego, zawarte w wyroku z dnia 13 marca 2000 r. W uzasadnieniu tego wyroku nie omawiano jednak przypadku realizacji zamierzenia w całości. Stąd też uznać należy, iż nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych sprawy, zaś kwestionowana decyzja organu odwoławczego nie narusza wiążących wytycznych, zawartych w wyroku Sądu. Ocena skutków wykonanych robót budowlanych i podjęcia w lokalu innej działalności, w oparciu o stosowne pozwolenie, należy do organów nadzoru budowlanego. Sedno niniejszej sprawy tkwi jednak nie w fakcie samego przystąpienia do użytkowania lokalu, lecz kontynuowaniu działalności po uchyleniu udzielonego pierwotnie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Wreszcie, wskazać należy, iż sporny lokal nie funkcjonuje jako biuro, lecz prowadzona jest w nim działalność usługowo-handlowa, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w zw. z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). SW