II SA/Ka 554/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędziowie NSA Anna Apollo WSA Małgorzata Jużków Protokolant Mariola Grąziowska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2004 r. przy udziale- sprawy ze skargi Wójta Gminy K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu z zakresu nadzoru sanitarnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z [...] r. nr [...]. Decyzją z [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. orzekł o warunkowej przydatności wody do picia i na potrzeby gospodarcze w okresie do [...] 2002 r. zobowiązując Urząd Gminy K. do doprowadzenia wody do składu zgodnego z warunkami we wskazanym terminie. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 września 2000 r. w sprawie warunków, jakim powinna odpowiadać woda do picia i na potrzeby gospodarcze, woda w kąpieliskach oraz zasad sprawowania kontroli i jakości wody przez organy Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 82, poz. 937). W uzasadnieniu wyjaśnił, że [...] 2001 r. pobrano z wodociągu publicznego wodę, którą poddano analizie. Stwierdzono, że przekroczone są parametry określone we wskazanym rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Organ I instancji stwierdził ponadto, że usunięcie tych uchybień nie jest możliwe w terminie natychmiastowym i dlatego wyznaczył odpowiedni termin. W odwołaniu od tej decyzji Wójt Gminy K. wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że ujęcie wody nie posiada urządzeń redukujących zawartość azotanów w pobieranej wodzie. W budżecie gminy na 2002 r. nie wyodrębniono środków na tak kosztowną inwestycję, jak zakup i montaż odpowiednich urządzeń do poprawy własności fizykochemicznych wody. Ponadto wójt kwestionując wyniki badań wskazał konieczność ich powtórzenia ze względu na prawdopodobny błąd. Decyzją z [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., powołując się na art.138 § 1 pkt. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zmienił zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej wykonania obowiązku i ustalił nowy termin do dnia [...] 2002 r. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przeprowadzane badania wody od 1998 r. wykazują przekroczenie azotanów, co powoduje, że woda nie nadaje się dla niemowląt, a tylko warunkowo nadaje się do picia przez pozostałych odbiorców. Odnosząc się do zarzutu błędu w badaniach, organ odwoławczy stwierdził, że różnice w zawartości azotanów w stosunku do poprzednich badań wynikają z zastosowania nowego sposobu obliczania wyników. Ta metoda wynika z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 września 2000 r. w sprawie warunków, jakim powinna odpowiadać woda (...). Poprzednia regulacja prawna dotycząca tej kwestii określała inna metodę obliczeń. Na końcu, organ II instancji przypomniał, że obowiązek dostarczania wody o odpowiedniej jakości ciąży na gminie, która jest właścicielem wodociągu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wójt Gminy K. wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji zarzucając naruszenie art. 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez naruszenie prawa wglądu do akt sprawy, brak zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzania dowodu, brak możliwości złożenia wyjaśnień i wniosków dowodowych. Na końcu, skarżący przedstawił argumentację ekonomiczną stwierdzając, iż gmina nie posiada środków na realizację inwestycji - zakupu urządzeń redukujących zawartość azotanów w wodzie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów przypomniał, że z protokołów poboru próbek wody wynika jednoznacznie, iż każdorazowo w tych czynnościach uczestniczyli przedstawiciele urzędu gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Skarga Wójta Gminy K. zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż te wskazane w skardze. W związku z żądaniem stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji należy przypomnieć, że według art. 145 § 1 pkt. 2 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stanowi: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Przypadki braku podstawy do wydania decyzji administracyjnej mają miejsce gdy: obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny powstaje z mocy prawa, prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji. Natomiast decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 1998 r. str. 806 i 813). Żadna z tych przesłanek w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała. Zgodnie z art. 103 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w 2001 r., utrzymanie i eksploatacja urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych należy do właściciela tych urządzeń. Według art. 106 ust. 1 tej ustawy, kontrolę jakości wody pobieranej z urządzeń zaopatrzenia w wodę sprawują organy inspekcji sanitarnej. Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 4 września 2000 r. w sprawie warunków, jakim powinna odpowiadać woda do picia i na potrzeby gospodarcze, woda w kąpieliskach, oraz zasad sprawowania kontroli jakości wody przez organy Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 82, poz. 937 ze zm.), uregulowano zagadnienia dotyczące jakości wody w zależności od jej przeznaczenia. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że organy administracji sanitarnej wobec stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych miały obowiązek nakazać w drodze decyzji usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Ten obowiązek wynikał z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.). Stwierdzone naruszenie dotyczyło utrzymania i eksploatacji urządzenia zaopatrzenia w wodę - wodociągu publicznego, którego właścicielem była Gmina K.. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., "Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Gmina posiada osobowość prawną" Natomiast według art. 7 ust. 1 pkt. 3 tej ustawy: " Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: (...) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk (...)." Art. 43 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Zagadnienia dotyczące treści i wykonywania własności uregulowane są w Księdze Drugiej Tytuł I ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). To przypomnienie jest niezbędne, ponieważ przepis art. 103 ustawy Prawo wodne w swoim brzmieniu posługuje się pojęciem właściciela, na którym ciąży obowiązek utrzymania i eksploatacji urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych. W tej sprawie bezspornym jest, że właścicielem wodociągu publicznego jest Gmina K., a nie Urząd Gminy K., czy też Wójt Gminy K.. Wobec tego, nakaz sanitarny wydany na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należało adresować do Gminy K., a nie do innego podmiotu. Należy ponadto przypomnieć, że według art. 30, art. 31, art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - w brzmieniu obowiązującym w 2001 r. - zarząd wykonywał uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Natomiast wójt organizował pracę zarządu, kierował bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentował ją na zewnątrz. Zarząd wykonywał zadania przy pomocy urzędu gminy. Z tych spostrzeżeń wynika zatem, że stroną postępowania administracyjnego była Gmina K. jako osoba prawna będąca właścicielem wodociągu. Przy czym reprezentowana była na zewnątrz przez wójta, który wykonywał swoje (zarządu) zadania przy pomocy urzędu gminy. Uchybienie organów administracji sanitarnej polegające na wadliwym oznaczeniu strony postępowania administracyjnego spowodowało, że obowiązek wynikający z decyzji nie mógłby być skutecznie egzekwowany w trybie egzekucji administracyjnej określonym w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. Z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.). Bowiem zgodnie z jej art. 1 lit. a pkt. 20, zobowiązanym jest osoba prawna albo jednostka nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku. Nakaz sanitarny podlega egzekucji, jako obowiązek o charakterze niepieniężnym określony w art. 2 § 1 pkt. 3 ustawy egzekucyjnej. Środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym stosuje się wobec osób fizycznych, jak i prawnych, a także jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że doszło jedynie do wadliwego oznaczenia strony postępowania, a nie do błędnego potraktowania jakiegoś podmiotu jako strony. To zaś oznacza, że nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a - skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie - skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji. Doszło jedynie do naruszenia prawa materialnego - art. 103 Prawa wodnego poprzez nie wskazanie w nakazie sanitarnym prawidłowo oznaczonego właściciela wodociągu, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ decyzja administracyjna stała się przez to niewykonalna w trybie egzekucji administracyjnej. Należy przypomnieć, że obowiązek sanitarny nałożono na Urząd Gminy K. nie będący osobą fizyczną, osobą prawną, ani też jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej - a przede wszystkim zaś - nie będący właścicielem wodociągu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Powyższa ocena prawna wiąże organ administracji sanitarnej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy jedynie w zakresie prawidłowego oznaczenia strony postępowania - właściciela wodociągu, jeśli zaistniałyby podstawy do ponownego wydania nakazu sanitarnego.