II SA/Ka 638/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Asesor WSA Iwona Bogucka Ewa Krawczyk (spr.) Protokolant Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2004 r. sprawy ze skargi A. F. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że uchwała ta nie może być wykonywana, 2. zasądza od Gminy S. na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych). Uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada Miejska w S. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego fragment północno-zachodniej części S. W dniu [...] Rada Miejska w S., działając na podstawie art.24 ust.3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.) uchwałą Nr [...] odrzuciła zarzut A. F. wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając swoje stanowisko Rada wskazała, że zarzut dotyczył ustalonych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego szerokości pasów terenów budowlanych. Zarzut nie został uwzględniony, gdyż działki należące do skarżącego leżą na terenach o szczególnych walorach krajobrazowo-kulturowych, na których nie przewiduje się zabudowy. Zdaniem organu walory krajobrazowe podlegają ochronie bez względu na to, czy są objęte szczególnymi formami ochrony przyrody oraz uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi art.47a ust.1 i 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 99, poz.1079 ze zm.). W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. uwzględniono przeznaczenie na tereny budowlane pasa szerokości 20 m. Nie można, z uwagi na w/w okoliczności poszerzyć tego pasa do 30 m. Wszystko to, zdaniem Rady Gminy przemawia za odrzuceniem zarzutu. W skardze do Sądu pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności w/w uchwały w całości. Zarzucił jej naruszenie art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, niezgodność z uchwałą Nr [...] oraz naruszenie interesu prawnego skarżącego polegające na ograniczeniu jego prawa własności nieruchomości, co powoduje, iż zaskarżona uchwała w sposób rażący narusza prawo. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest właścicielem działek [...] i [...] położonych na terenach objętych zmianą planu. Podjęte przez Radę Gminy rozstrzygnięcie w znaczny sposób ogranicza jego prawo własności. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera, zdaniem skarżącego, pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co przejawia się w nieustosunkowaniu się do wszystkich, podniesionych przez niego w zarzucie okoliczności. Zaskarżona uchwała została podjęta bez wszechstronnego zbadania przeciwstawnych interesów: publicznego i prywatnego, arbitralnie rozstrzygając na korzyść interesu publicznego. Organy gminy nie mogą w sposób dowolny wykonywać swych uprawnień planistycznych, lecz winny uwzględniać zarówno ograniczenia wynikające z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jak i wynikające z innych ustaw. Skarżący podniósł ponadto, że będąca przedmiotem skargi uchwała narusza również ustalenia poczynione przez Radę Gminy S. w uchwale z dnia [...] nr [...] o nazwie "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S.". Ponieważ "Studium" przewiduje trzydziestometrowy pas terenu z możliwością zabudowy, to tym samym naruszeniem prawa było ograniczenie szerokości tego pasa do 20 m. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze organ podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącego "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S." nie zawierało jakiejkolwiek wzmianki o poszerzeniu istniejącego pasa zabudowy i jego szerokości, natomiast zawierało wskazania co do konieczności ochrony przyrody i krajobrazu na terenie objętym zmianą planu. Odnosząc się do pozostałych twierdzeń skarżącego wskazano, że zarówno przeznaczenie jak i sposób użytkowania działek [...] i [...] nie zostały zmienione, co czyni zarzuty skarżącego o ograniczeniu prawa własności nieuzasadnionymi. W dodatkowym piśmie z dnia [...] roku skarżący podał, iż wyłożony do publicznego wglądu projekt przewidywał linię zabudowy przebiegającą po działkach stanowiących jego własność [...] i [...] w odległości 20 metrów od wschodniej granicy tych działek. W istocie jego zarzut zmierzał do poszerzenia tego pasa zabudowy o 10 metrów to jest do 30 metrów. Wyprzedzając należy stwierdzić, iż powyższe okoliczności zostały potwierdzone przez pełnomocnika Rady Gminy na rozprawie w dniu 11.03.2004 r. W dalszej części pisma z [...] roku skarżący podał, że przed rozpoznaniem jego zarzutu na sesji w dniu [...], po uzupełnieniu porządku sesji, Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] przywracającą linię zabudowy z dotychczas obowiązującego planu z [...]. Intencją tej uchwały było zmienienie zapisów już wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu i to z punktu widzenia skarżącego w sposób dla niego niekorzystny (uchwała [...] stanowiła przedmiot skargi w sprawie II SA/Ka 1043/03). W uchwale odrzucającej zarzut w żaden sposób nie nawiązano do uchwały nr [...] mimo, iż w ocenie skarżącego to ona stanowiła przyczynę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została wniesiona w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz.368 z zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem 1 stycznia 2004 roku na podstawie art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z zm.). Stosownie do art.97 § 1 w/w ustawy sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270). Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie bowiem kwestionowana uchwała zapadła z naruszeniem art.18 ust.2 i art.24 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz.U. nr 15, poz.389 z 1999 r. z zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia. Prawo wniesienia zarzutu powstaje z chwilą wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu. Projekt powinien być wyłożony do publicznego wglądu na czas nie krótszy niż 21 dni, a prawo wnoszenia pisemnych zarzutów przysługuje w terminie nie dłuższym niż 14 dni po upływie okresu wyłożenia projektu. Zarzuty rozpatruje wójt, burmistrz, prezydent (ustawa z 20.06.2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta - Dz.U. 02.113.984, która w art.58 wprowadziła zmiany do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) w terminie nie dłuższym niż miesiąc. Następnie zarzuty nieuwzględnione wójt przedstawia radzie, zawiadamiając imiennie zainteresowanych o terminie sesji, na której zarzuty będą rozpatrywane. W razie odrzucenia zarzutów przez radę wójt doręcza zainteresowanym wyciąg z uchwały rady wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie trybu postępowania określonego w art.18 ustawy oraz właściwości organów powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Z przepisów ustawy zatem wynika, że zarzuty najpierw rozpatruje wójt, a zarzuty których wójt nie uwzględnił - rada gminy. Wójt ma miesiąc na rozpoznanie zarzutów. Uwzględnienie zarzutów przez wójta czyni bezprzedmiotowym przekazanie ich radzie gminy i sprawia, że dla podmiotu, który je wniósł, postępowanie kończy się na tym etapie. Dopiero nieuwzględnienie zarzutów przez wójta przenosi kompetencję do ich rozpatrzenia i rozstrzygnięcia na radę gminy. W niniejszej sprawie projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 30.09.2002 r. do 30.10.2002 r. Zarzut skarżącego wpłynął do organu w dniu [...], a więc z zachowaniem terminu z art.24 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przedstawione Sądowi akta postępowania planistycznego, po uzupełnieniu ich przez organ, nie pozwalają na stwierdzenie że zarzut skarżącego był przedmiotem rozpatrzenia przez Burmistrza Miasta S. (art.18 ust.2 pkt 8). W szczególności o rozpatrzeniu zarzutu skarżącego w trybie art.18 ust.2 pkt 8 ustawy nie świadczy złożone przez Burmistrza Miasta S. (na żądanie Sądu wykazania, że zarzut został przez Burmistrza rozpatrzony) pismo z dnia [...]. Z pisma tego wynika, iż Burmistrz uważał, że zarzut skarżącego należy uwzględnić i przedłożył Radzie Miejskiej projekt uchwały uwzględniający zarzut A. F. Pismo to bowiem nie wskazuje na rozpatrzenie zarzutu przez Burmistrza, a w świetle wyżej przedstawionej wykładni art.18 ust.2 pkt 8 nieuzasadnione było przedstawienie Radzie przez Burmistrza uchwały uwzględniającej zarzut, bowiem uwzględnienie zarzutu mieściło się w kompetencjach Burmistrza i tym samym wykluczało możliwość przekazania uwzględnionego zarzutu Radzie. Powyższe świadczy o naruszeniu przez organy Gminy S. art.18 ust.2 pkt 8 ustawy i to bez względu na to czy Burmistrz w ogóle nie rozpoznał zarzutu, czy też po jego uwzględnieniu przedstawił go do ponownego rozpatrzenia przez radę. Już to naruszenie procedury przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Niezależnie od tej wadliwości zaskarżona uchwała nie spełnia także wymogów art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jako przyczynę odrzucenia zarzutu wskazuje bowiem jedynie interes publiczny rozumiany jako potrzeba ochrony walorów krajobrazowych, a w ogóle nie odnosi się do interesów i uprawnień skarżącego. Nadto w uchwale tej wskazano na potrzeby utrzymania linii zabudowy przewidzianej w planie dotychczasowym to jest z roku [...] co świadczy o niedostrzeżeniu przez Radę Gminy, iż zarzut został skierowany do wyłożonego projektu planu, który ustalał inną linię zabudowy niż linię w planie z [...] roku. Uchwała podjęta przed rozpoznaniem zarzutu, na tej samej sesji w dniu [...] nie mogła zmienić treści wyłożonego projektu (uchwała nr [...]) ani uzasadniać odrzucenia projektu. Jak wynika z orzecznictwa NSA i SN (np. wyrok z 23.01.2003 r., III RN 26/02; wyrok NSA z 13.10.1999 r., IV SA 788/99) rada gminy zobowiązana jest w uzasadnieniu uchwały o odrzuceniu zarzutu, w szczególności gdy dotyczy on naruszenia prawa własności, w sposób szczególnie wnikliwy i staranny wykazać wszystkie przesłanki i okoliczności, które przemawiały za przyjęciem kwestionowanego rozwiązania. Wymaga tego przede wszystkim zasada demokratycznego państwa prawnego i zasada ochrony własności (art.2 i 21 Konstytucji). Oznacza to, że rada gminy rozpoznając zarzut jest obowiązana ocenić nie tylko zgodność projektu z przepisami powszechnie obowiązującymi, lecz także ustalić czy nie doszło do naruszenia interesu prawnego (uprawnienia) wnoszącego zarzut. Rada Gminy nie dysponuje bowiem "władztwem planistycznym" ani "swobodą regulacyjną" lecz obowiązana jest do rozważenia i wyważenia wszystkich wchodzących w rachubę interesów. Ustalenia uchwały odrzucające zarzut powinny być szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na przepisy i wyniki badania stanu faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wniesionym zarzutem do projektu. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków gminy, jak też praw osób, w tym prawa własności. Za nieuprawniony należy uznać pogląd zawarty w odpowiedzi na skargę, iż uchwała odrzucająca zarzut skarżącego nie narusza interesu prawnego skarżącego z uwagi na to, że projekt nie zmienia przeznaczenia działek [...] i [...]. Skoro z art.33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż ustalenia miejscowego planu kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności to należy przyjąć, iż z racji przymiotu właściciela gruntu, objętego projektem planu, skarżący może wywodzić prawo wniesienia zarzutu, mimo że w istocie nie nastąpiła zmiana sposobu korzystania z gruntu. Skarżący bowiem - w wypadku uchwalenia planu w postaci przewidzianej w projekcie - będzie miał ograniczone możliwości inwestycyjne. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.147 § 1 i art.152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art.97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art.55 ust.1 i ust.3 ustawy o NSA z dnia 11 maja 1995 r. (Dz.U. nr 74, poz.368 z zm.). Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi jako nie posiadających wpływu na rozstrzygnięcie.