II SA/Ka 640/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie: NSA Henryk Wach WSA Małgorzata Jużków (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Jacek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na zasadzie art.1 pkt 2, art.4 pkt 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz.U. z 1998 r. Nr 90, poz.575 ze zm.) oraz §§ 1, 7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz.294 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. stwierdził u K. P. przewlekły zanikowy suchy nieżyt błony śluzowej górnych dróg oddechowych o etiologii zawodowej – wymieniony w poz.6 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do wyżej powołanego rozporządzenia. Swoje rozstrzygnięcie oparł na orzeczeniu Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. z dnia [...] r., z którego wynikało, że lekarze specjaliści rozpoznali u K. P. przewlekły zanikowy suchy nieżyt błony śluzowej górnych dróg oddechowych spowodowany czynnikami drażniącymi występującymi przez 31 lat na zajmowanym przez niego stanowisku pracy, jak amoniak, "tri" i mgła olejowa. Organ orzekający w oparciu o przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne, ustalił, iż skarżący w latach 1959-1966 pracował w "A" w J., a od 1966 r. do 1997 r. w "B" w B. obecnie, po kolejnej restrukturyzacji Spółka "C") kolejno na stanowiskach [...],[...],[...],[...] i [...]. Tylko w czasie pracy w latach 1985-1997 był narażony na kontakt z substancjami szkodliwymi dla zdrowia, takimi jak amoniak, mgła olejowa, trójchloroetylen oraz nafta. Badania laboratoryjne przeprowadzone w roku 1978 wykazały dwukrotne przekroczenie dopuszczalnej normy oparów nafty w miejscu pracy i trzykrotne w roku 1979. Uznał, iż w tym czasie pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej. Decyzję powyższą zaskarżyła Spółka "C" podnosząc, że warunki pracy na stanowisku [...], jakie zajmował K. P. w latach 1985-1997 nie dawały podstawy do uznania zawodowej etiologii stwierdzonego u niego schorzenia górnych dróg oddechowych wymienionego w pozycji 6 wykazu chorób zawodowych. Potwierdził, że pracownik miał kontakt z substancjami drażniącymi, ale o niskim stężeniu, w krótkich odstępach czasu oraz nie codziennie i nie równocześnie. Podkreślił, że zmiany patologiczne rozpoznane przez lekarzy orzeczników mogły być spowodowane czynnikami pozazawodowymi, jak bierne palenie czy spaliny silników samochodowych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. i stwierdzono brak podstaw do rozpoznania u K. P. choroby zawodowej górnych dróg oddechowych – przewlekły zanikowy nieżyt błon śluzowych gardła i krtani wywołanego działaniem substancji o silnym działaniu drażniącym lub uczulającym. W uzasadnieniu podniesiono, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest ustalenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia schorzenia jako choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą, tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem. Organ odwoławczy podzielił częściowo ustalenia faktyczne dotyczące przebiegu pracy K. P. poczynione przez organ pierwszej instancji. Uznał, że pracował on w latach 1966-1997 na stanowisku [...],[...],[...],[...] i [...] w Spółce Akcyjnej "C" w B. (uprzednio "B") w narażeniu na działanie amoniaku, trójchloroetylenu "Tri", olei mineralnych i nafty. Ustalił, że tylko nafta używana do [...] przekraczała normatywy higieniczne i stwarzała ryzyko powstania choroby zawodowej górnych dróg oddechowych. Dalej stwierdzono, że w toku postępowania odwoławczego przeprowadzone badanie konsultacyjne Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nie potwierdziło wcześniejszej diagnozy. Według jego orzeczenia z dnia [...] r., nie rozpoznano u badanego choroby zawodowej przewlekłego zanikowego suchego nieżytu błony śluzowej górnych dróg oddechowych pochodzenia zawodowego z uwagi na brak przekroczeń normatywów dla czynników szkodliwych (z wyjątkiem nafty w latach 1978 i 1979). Podzielając sporządzoną przez Instytut opinię lekarską, organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż zgodnie z przyjętymi kryteriami orzeczniczymi opinia ta nie pozwala na stwierdzenie choroby zawodowej, wymienionej w poz.6 wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia RM. Skoro jednak osnowa decyzji wydanej w pierwszej instancji była błędna, rozstrzygnięcie to należało uchylić i orzec na nowo. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, nie zgadzając się z jej argumentacją. W jego przekonaniu przez 31 lat pracował na tym samym stanowisku pracy, na którym nabawił się stwierdzonego u niego schorzenia górnych dróg oddechowych. Zarzucił, błędne ustalenia dochodzenia epidemiologicznego, a nawet ich brak w odniesieniu do okresu przed 1978 r. Wskazał świadków, którzy mogą potwierdzić pracę z wykorzystaniem benzyny i innych substancji szkodliwych oraz podkreślił, że wydana decyzja jest dla niego krzywdząca. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaprezentowane w niej zarzuty, jak i zarzuty brane pod rozwagę z urzędu, okazały się nie do odparcia. Na wstępie należy zauważyć, że z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie reforma sądownictwa administracyjnego i z tą datą skargi na decyzje administracyjne rozpatrują wojewódzkie sądy administracyjne. Stosownie do art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpatrzeniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedziby obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz.652), dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Rozpatrując skargę trzeba przede wszystkim zauważyć, że stosownie do art.107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom nie dał wiary i odmówił mocy dowodowej. Zaskarżona decyzja wskazanym wymaganiom nie odpowiada, gdyż uzasadnienie charakteryzuje lakoniczność jej pisemnych motywów. Nie jest to jedyne uchybienie proceduralne, do jakiego doszło przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. W rozpatrywanej sprawie organy Inspekcji Sanitarnej obu instancji prowadziły postępowanie nie powiadamiając stron o jego wszczęciu w następstwie czego uniemożliwiły stronom wzięcie czynnego udziału w każdym jego stadium, czym naruszyły art.10 k.p.a. Zgodnie z § 1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz.294 ze zm.) za choroby zawodowe uznaje się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli spowodowane zostały działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. Z konstrukcji tego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że niezbędnym jest pozytywne ustalenie, iż rozpoznane u pracownika schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, a wykonywana praca odbywała się w warunkach narażających na jej powstanie, to istnieje domniemanie związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy narażającymi na jej powstanie (zobacz wyrok SN z dnia 4 czerwca 1998 r. sygn.akt III RN 36/98 – OSNAPiUS 1999 r. nr 6, poz.192). Rozpatrywana skarga zawiera słuszny zarzut niewyjaśnienia sprawy i wadliwej oceny dowodów, co siłą rzeczy wskazuje na naruszenie legalności omawianej decyzji. W szczególności zaskarżona decyzja narusza przepisy obowiązującego ówcześnie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych w aspekcie samego sposobu postępowania organów administracyjnych w kierunku wyjaśnienia działania czynników szkodliwych, z uwzględnieniem ich rodzaju, stopnia oraz czasu narażenia zawodowego, sposobu wykonywanej pracy, bezpośredniego z nimi kontaktu. W tym celu oprócz zbadania dokumentacji, którą przesyła zakład pracy powinno zostać przeprowadzone zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia dochodzenie epidemiologiczne w środowisku pracy. Tylko wyniki prawidłowo przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego mogą zapewnić właściwe rozpoznanie przez zakład społecznej służby zdrowia u chorego pracownika choroby zawodowej (zobacz wyrok NSA z dnia 5 października 2001 r. sygn.akt I SA 2239/00, LEX nr 54540). W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. przeprowadził dwukrotnie postępowanie wyjaśniające, co do ewentualności zaistnienia choroby zawodowej u skarżącego. Pierwsze w dniu [...] 2000 r., drugie zaś [...] 2001 r. Jak wynika z treści protokołów, dotyczących tych postępowań nie były one wyczerpujące. Nie zawierały opisu czynności zawodowych skarżącego na poszczególnych stanowiskach ani też substancji szkodliwych z którymi miał kontakt przy wykonywaniu wynikającej z ich zajmowania pracy. Sąd zauważa, iż zapisy w wywiadzie środowiskowym dotyczące przebiegu pracy skarżącego są rozbieżne z zapisem załącznika do tegoż wywiadu dotyczącego przebiegu i warunków pracy zawodowej K. P. przedstawionych przez pracodawcę. Wskazano w nim narażenie na czynnik szkodliwy naftę w latach 1966-1985. Należy domniemywać, że także czynnikiem takim był amoniak, którego określenie dopuszczalnej normy pominięto, a który wymieniono w decyzji organu I instancji. W obu protokołach dochodzenia epidemiologicznego wymieniono naftę jako czynnik szkodliwy dla zdrowia, którego dopuszczalne normy zostały przekroczone. Nadto nie uwzględniono ustaleń dotyczących pomiarów stężenia trójchloroetylenu wykonanych przez pracodawcę w 1981 r., które wskazywały na dwukrotne przekroczenie dopuszczalnej normy. W tej sytuacji niewątpliwym jest, że organy, a zwłaszcza organ drugiej instancji nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności, w jakich warunkach skarżący był zatrudniony. Jedynie poprawne przeprowadzenie wywiadu epidemiologicznego w miejscu wykonywanej przez niego pracy może pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy praca jego była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej. Należy także zauważyć, iż u skarżącego lekarze dwukrotnie stwierdzili chorobę wymienioną w pozycji 6 wykazu chorób zawodowych, ale orzecznicy z placówki medycznej, powoływanej w sprawach spornych i wątpliwych nie uznali jej zawodowej etiologii ze względu na ustalenia dochodzenia epidemiologicznego, które w ich ocenie wykazało tylko narażenie na czynnik szkodliwy – naftę w roku 1978 i 1979. Uznając powyższe orzeczenie za uzasadniające uchylenie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej organ orzekający uchybił dyspozycji art.7, art.77 oraz dyrektywie wnikliwej i konsekwentnej oceny wiarygodności zebranego materiału dowodowego, wynikającej z art.80 k.p.a. Dodać należy, iż zgłoszone w skardze żądanie ustalenia u skarżącego choroby zawodowej, nie zasługiwało na uwzględnienie, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje jedynie kontrolę decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem (art.3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to, że rozpoznając skargę na daną decyzję administracyjną ocenia czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone określone przepisy prawa. Jeżeli takie naruszenie miało miejsce to w określonych prawem sytuacjach wadliwą decyzję eliminuje z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ Inspekcji Sanitarnej uwzględni powyższe rozważania i przeprowadzi ponownie dochodzenie epidemiologiczne w zakładzie pracy skarżącego, obejmujące okres pracy od 1966 do 1997 r., z uwzględnieniem czynności wykonywanych na każdym zajmowanym stanowisku i ekspozycji na działanie substancji o silnym działaniu drażniącym o stężeniach przekraczających normatywy higieniczne. Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie w istotny sposób mogło wpłynąć na wynik sprawy, została ona uchylona na podstawie art.145 § 1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na międzyczasowy przepis § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz.1115), obowiązującego od 3 września 2002 r. dalsze postępowanie organ odwoławczy będzie prowadził na podstawie dotychczasowych przepisów. Sąd nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art.152 p.s.a., ponieważ zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu.