II SA/Ka 687/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie NSA Łucja Franiczek WSA Włodzimierz Kubik Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2004 r. sprawy ze skargi B.B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę oddala skargę. Burmistrz Miasta C. postanowieniem z dnia [...], nr [...], odmówił zawieszenia postępowania w sprawie z wniosku L.B. o pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego – rozbudowę werandy na działce nr [...], położonej przy ulicy [...] w C. W uzasadnieniu wydanego postanowienia wskazano, że postanowieniem z dnia [...], nr [...], zawieszono prowadzone w tej sprawie postępowanie, które zostało wszakże uchylone przez Wojewodę [...] zaś postępowanie prowadzone w tym przedmiocie umorzono. Przystępując następnie do rozpatrywania powtórnie wniosku o pozwolenie na rozbudowę, Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia złożonej w sprawie dokumentacji. Podniesiono również, że w piśmie z dnia [...] organ nadzoru budowlanego przedstawił swoje stanowisko co do legalności wybudowania werandy. Ponadto w uzasadnieniu tym stwierdzono, że przyczyny zawieszenia postępowania nie może stanowić fakt prowadzenia postępowania cywilnego o ustanowienie służebności na działce nr [...]. Z zażaleniem na powyższe postanowienie wystąpiła B.B., domagając się jego uchylenia oraz wnosząc o dopuszczenie w tym postępowaniu dowodu z akt postępowania prowadzonego przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B., nr [...] oraz dowodu z akt postępowania prowadzonego przed Wojewodą [...], nr [...]. Stwierdziła, że przesłankę zawieszenia postępowania stanowi zarówno wskazane wyżej postępowanie o rozbiórkę obiektu budowlanego, jak też postępowanie sądowe o ustanowienie służebności (sygn. [...] Sądu Rejonowego w P.). Podniosła także, iż projektowana inwestycja graniczy z budynkiem, którego jest współwłaścicielką i oświadczyła, że nie wyraża zgody na jej realizację. Jednocześnie wskazała, że w lokalu nr [...], do którego dobudowane ma być pomieszczenie mieszkalne, inwestor prowadzi działalność gospodarczą w postaci [...], natomiast pozostała część tego lokalu zajmowana jest na zasadzie [...] przez E. i J.R. Zdaniem żalącej się zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu i do jej podjęcia wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, wyrażona w formie uchwały. Stwierdziła ponadto, że skoro pomiędzy stronami istniej spór co do rozbudowy i ustalenia sposobu korzystania z budynku wspólnego, to organ administracji nie może zastępować sądu i rozstrzygać o dopuszczalności tejże rozbudowy. W piśmie z dnia [...] B.B. dodatkowo podniosła, że sprawa o wpis obciążenia nie jest tożsamą ze sprawą o ustanowienie służebności, prowadzoną przez Sąd Rejonowy w P., sygn. [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że złożony przez B.B. wniosek o zawieszenie postępowania dotyczy sprawy, która została już poprzednio rozstrzygnięta innym postanowieniem ostatecznym. Podniósł również, iż prowadzone przed organem nadzoru budowlanego postępowanie nie wskazuje na wydanie przez ten organ orzeczenia w przedmiocie rozbiórki werandy, albowiem weranda ta nie jest obiektem wybudowanym w wyniku samowoli budowlanej. Wskazał ponadto, że postanowienie Sądu Rejonowego w P. z dnia [...], sygn. [...], o odmowie wpisu nadal obowiązuje, zaś jego zmiana w trybie postępowania kasacyjnego może jedynie skutkować wznowieniem postępowania. W skardze do Sądu B.B. domagała się uchylenia powyższego postanowienia, zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 k.p.a., z uwagi na uznanie, że w sprawie tej nie występują okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania, a nadto naruszenie art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że wniosek o zawieszenie postępowania dotyczy tej samej sprawy, która została już poprzednio rozstrzygnięta innym orzeczeniem ostatecznym. Uznając za niezasadne stwierdzenie Wojewody [...] o braku przesłanek do nakazania rozbiórki werandy, wskazała natomiast, że postępowanie w sprawie rozbiórki jest nadal w toku i nie zostało jeszcze zakończone ostateczną decyzją, stanowiąc tym samym przesłankę do zawieszenia postępowania o pozwolenie na budowę. Jednocześnie w oparciu o stanowisko Stanisława Jędrzejewskiego, zawarte w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 1991 r., sygn. IV SA 293/91- OSP 1993, Nr 4, poz. 79, wskazała, że dopuszczalnym jest zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy wątpliwości odnośnie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością wynikły w toku wszczętego już postępowania, a spór o ich usunięcie toczy się przed sądem. W oparciu o powyższe skarżąca stwierdziła, że skoro sprawa o wpis służebności rozpoznawana jest przez Sąd Najwyższy, zaś sprawa o ustanowienie służebności prowadzona jest przed Sądem Rejonowym w P., to kwestia korzystania z nieruchomości gruntowej wokół budynku pozostaje sprawą sporną i wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego jest jak najbardziej zasadny. Ustosunkowując się do zawartego w zaskarżonym postanowieniu stwierdzenia o tożsamości wniosku i zażalenia skarżącej ze sprawą wcześniej już rozstrzygniętą, uznała natomiast, że stanowisko to nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Wojewoda [...] odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo podniósł, że w poprzednio prowadzonym w tej sprawie postępowaniu rozstrzygnięcie organu odwoławczego również zostało zaskarżone przez B.B. ( sygn. II SA/Ka 2479/02). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest usprawiedliwiona. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Zawieszenie postępowania nastąpić winno wówczas, gdy bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2001 r., sygn. I SA 2314/00, LEX nr 55746). Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Jednocześnie stwierdzić należy, że na interpretację zagadnienia wstępnego, jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania, na co już wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. II SA/Ka 2479/02, wydanego w granicach rozpoznawanej sprawy. Skarżąca występując powtórnie z wnioskiem o zawieszenie postępowania, zasadność tego wniosku upatrywała w konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, które w jej opinii stanowiły niezakończone postępowania cywilne w sprawach o wpis obciążenia w księdze wieczystej oraz o ustanowienie służebności gruntowej, a nadto postępowanie w sprawie legalności wybudowania werandy, prowadzone przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B.. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, organ nadzoru budowlanego pismem z dnia [...] poinformował Burmistrza Miasta C. o przeprowadzeniu dowodów, w wyniku których ustalone zostało, że weranda wybudowana została zgodnie z wymogami prawa. Następnie na mocy decyzji z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył prowadzone w tym przedmiocie postępowanie, a w uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że nie zachodzą podstawy do orzeczenia rozbiórki, zaś lokalizacja werandy nie pozostaje w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji organ administracji architektoniczno – budowlanej miał podstawy do przyjęcia, iż prowadzone w tej sprawie postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, nie stanowi wiążącej podstawy do zawieszenia postępowania o pozwolenie na rozbudowę. Jednocześnie rozważenie tej kwestii, w zakresie ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na rozbudowę obiektu budowlanego, a czynnościami organu nadzoru zainicjowanymi wnioskiem skarżącej, należy zasadniczo do organu prowadzącego postępowanie o pozwolenie na rozbudowę werandy. W ocenie Sądu Burmistrz Miasta C., po szczegółowym rozważeniu podniesionych przez skarżącą okoliczności oraz uzyskaniu stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B., zasadnie odmówił zawieszenia prowadzonego w tej sprawie postępowania z tej przyczyny. Odnosząc się do argumentów skarżącej dotyczących postępowania o ustanowienie służebności na nieruchomości nr [...] oraz postępowania kasacyjnego w przedmiocie wpisu obciążenia w księdze wieczystej stwierdzić należy, że postępowania te nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Rozstrzygnięć zapadłych w tych postępowaniach nie można zakwalifikować jako zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem nie mają one przesądzającego znaczenia dla oceny zasadności wydania inwestorowi pozwolenia na rozbudowę werandy. Postanowienie Sądu Okręgowego w K. z dnia [...], sygn. [...], oddalające apelację od postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] sygn. [...] o odmowie wpisu obciążenia w księdze wieczystej, w świetle art. 388 k.p.c. było orzeczeniem podlegającym wykonaniu ( Sąd nie wstrzymał jego wykonania do czasu uprawomocnienia się wskutek wniesienia kasacji ). Zgodzić należy się również ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że ewentualna zmiana w postępowaniu kasacyjnym przed Sądem Najwyższym postanowienia Sądu Okręgowego w K., skutkować mogłaby wznowieniem prowadzonego w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. Z kolei sam fakt zawiśnięcia przed Sądem Rejonowym w P. sprawy o ustanowienie służebności gruntowej, sygn. [...], w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, już chociażby ze względu na sposób usytuowania istniejących obiektów na sąsiednich działkach i przede wszystkim projektowaną rozbudowę, nie miał rozstrzygającego znaczenia dla wyniku postępowania w sprawie o pozwolenie na rozbudowę. Za niezasadny należy uznać zarzut skarżącej odnoszący się do stwierdzenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu dotyczącego tożsamości postępowania ze sprawą poprzednio już rozstrzygniętą innym orzeczeniem (postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...], nr [...]). Wskazać należy, że stwierdzenie to stanowiło jedynie sygnalizację o prowadzonym poprzednio w tej sprawie postępowaniu w incydentalnej kwestii zawieszenia postępowania. Ponadto okoliczność ta niewątpliwie wskazuje również na konsekwencję organu odwoławczego co do przyjętego stanowiska w kwestii przesłanek warunkujących zawieszenie postępowania w tej sprawie. Nie znajdując zatem powodów do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).