II SA/Ka 705/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., wydaną po uchyleniu poprzedniej decyzji w tej materii przez organ odwoławczy, Komendant Miejski Policji w B.-B., na podstawie art.88 ust.3 i art.95 ust.4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz.170 ze zm.), zobowiązał S. Z. do opróżnienia lokalu funkcyjnego, bliżej sprecyzowanego w jej osnowie. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było ustalenie, iż wymieniony funkcjonariusz został ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. W odwołaniu od tej decyzji S. Z. domagał się uchylenia, uznając ją za przedwczesną. W uzasadnieniu wskazał na toczące się postępowanie karne, którego zakończenie, w jego ocenie, pozwoli dopiero na wypowiedzenie się co do zasadności konkluzji o popełnieniu przestępstw i wymierzeniu kary dyscyplinarnej. Eksponował bowiem swą niewinność w zakresie zarzucanych mu czynów zabronionych. Zaskarżoną decyzją, opartą o przepis art.138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymano w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organ drugiej instancji ustalił, iż odwołującemu się w dniu [...] r. przydzielono lokal mieszkalny będący w dyspozycji organów Policji. W związku z wymierzeniem kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, rozkazem personalnym z dnia [...] r. zwolniono go ze służby z dniem [...] r.. W takiej sytuacji, po myśli art.88 ust.3 ustawy o Policji, funkcjonariusz traci prawo do lokalu mieszkalnego. Z tego powodu nie uwzględnił zarzutów odwołania, które – jego zdaniem – nie miały znaczenia dla wyniku sprawy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W jej motywach naprowadził na naruszenie ogólnych zasad postępowania, w tym zwłaszcza podniósł brak wnikliwości w rozpatrywaniu jego środków, nadto na uchybienia przepisom prawa materialnego, eksponując przedwczesność konkluzji o popełnieniu przezeń czynów zabronionych uzasadniających wydalenie i zwolnienie go ze służby. Odpowiadając na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Na wstępie należy wyjaśnić, że z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 powyższej ustawy Przepisy wprowadzające... i art.13 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez tutejszy sąd na podstawie przepisów tej ostatniej ustawy. W drugim rzędzie godzi się zwrócić uwagę, że wedle treści art.1 cytowanej ustawy o ustroju sądów administracyjnych sądy te powołane są m.in. do kontroli działalności administracji publicznej, a więc orzekają o zgodności z prawem działań organów administracyjnych w zakresie publicznoprawnym. W myśl przepisu art.145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy te badają przede wszystkim czy kwestionowane decyzje administracyjne albo postanowienia nie uchybiają przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisom prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wówczas władne są uchylić takie rozstrzygnięcie. Badają także czy poddane ich osądowi decyzje albo postanowienia nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą ich nieważnością. Przy czym, w myśl art.134 §1 tej ustawy, nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zatem kontrolują legalność także z urzędu. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w tych ramach, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł nie dostrzec istotnej wadliwości proceduralnej, wyczerpującej przesłankę rażącego naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie to zostało bowiem wydane (podpisane) przez nieuprawnioną osobę. Stosownie do obowiązującego w dacie zapadnięcia zaskarżonej w sprawie decyzji brzmienia art.6a ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 7, poz.58 ze zm.) organem wyższego stopnia nad komendantem miejskim (powiatowym), który wydał decyzję w pierwszej instancji, jest komendant wojewódzki. Przeto ten organ był uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnych. Nie zmienia tego wniosku regulacja art.6b ust.3 tej ustawy, który upoważnia Komendanta Głównego Policji do powołania zastępców komendantów wojewódzkich oraz fakt skorzystania z niego w odniesieniu do Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji, bo nie modyfikują one statusu organów Policji. Skoro nadto przepisy cytowanej ustawy nie określają zakresu czynności zastępców komendanta, musi on wynikać z indywidualnego aktu wydanego przez omawiany organ. W tym miejscu wypadnie zwrócić uwagę, iż przepisy przywołanej ustawy nie precyzują nawet możliwości udzielenia upoważnienia zastępcom komendanta wojewódzkiego Policji do działania w jego imieniu, a zwłaszcza nie stanowi takiej podstawy art.6g ustawy o Policji, gdyż statuuje on urząd, przy pomocy którego organy Policji działają, zaś art.6b ust.5 uzyskał inne brzmienie w dacie wydawania zaskarżonej decyzji (poprzednio upoważniał pierwszego zastępcę komendanta wojewódzkiego w razie jego nieobecności do zastępowania go), nie uprawniając do cedowania obowiązków na podległych pracowników czy funkcjariuszy. Wobec tego do głosu przyjść muszą ogólne reguły procedowania. Skoro postępowanie toczy się w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, podstawy prawnej do załatwiania spraw w imieniu komendanta wojewódzkiego Policji przez inne osoby należy poszukiwać wśród tych przepisów. Art.268a k.p.a. dopuszcza udzielenie przez organ administracji publicznej pisemnego upoważnienia pracowników jednostki do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Takiego upoważnienia jednakowoż nie dołączono do akt administracyjnych, przeto Sąd zażądał ich uzupełnienia w tym zakresie. Wezwania tego Wojewódzki Komendant Policji w K. w zakreślonym terminie nie wykonał. Co prawda nadesłał "Decyzję nr [...]" z dnia [...] r. stanowiącą, w jego ocenie, upoważnienie udzielone w tym trybie do załatwiania m.in. spraw objętych niniejszym postępowaniem [...] Zastępcy i Szefowi Logistyki, lecz wpłynęła ona po terminie publikacji wyroku. Wszak ustosunkowując się marginalnie jedynie do treści owego pisma, godzi się podnieść, iż w przekonaniu składu Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę ten pogląd organu jest wadliwy. Omawiana "decyzja" nie jest bowiem skutecznym i prawidłowym upoważnieniem udzielonym w trybie art.268a k.p.a. do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji. Przywołany powyżej przepis, oraz generalne zasady procedury, wymagają, aby tego rodzaju upoważnienie precyzowało imiennie osobę uprawnioną do dokonywania określonych czynności w zastępstwie organu. Wskazanie jedynie stanowiska służbowego nie znajduje aprobaty przede wszystkim z literalnego punktu widzenia, skoro ustawa mówi o pracowniku. Nie bez znaczenia są też kwestie zasadnicze, które wymuszają imienne wskazanie osoby z powodu zarówno czytelności tej czynności, jak i ewentualnej odpowiedzialności funkcjonariusza. Taki pogląd jest utrwalony zarówno w orzecznictwie (p. przykładowo niepublikowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2004 r., sygn. akt 16/03), jak i doktrynie (p. Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego pod red. Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego, Warszawa 2004 r., str. 864). Nadto godzi się zważyć, że omawiana "decyzja" określa kwestie sprawowania nadzoru nad komórkami organizacyjnymi Komendy Wojewódzkiej Policji w K., stąd wątpliwe jest wyprowadzenie z jej treści upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych. Co najwyżej z §2 wywieść można uprawnienie drugiego zastępcy do działania w imieniu komendanta w razie jego nieobecności, wszak po pierwsze nie wynika z niego jasno prawo do wydawania decyzji, po wtóre nie wykazano, aby w dacie wydawania zaskarżonej decyzji komendant nie był obecny, po trzecie nie wykazano, aby podpisujący zaskarżoną decyzję zastępca R. L. był [...] zastępcą, a gdy byłby szefem logistyki, aby w tym czasie nieobecni byli zarówno komendant, jak i jego [...] zastępca. W tej sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie podpisała nieuprawniona osoba, rażąco naruszono przepisy o właściwości, stąd jest ono nieważne z mocy art.156§1 pkt 1 k.p.a.. Jeżeli nadto powołano się na upoważnienie "bezimienne", które błędnie zostało udzielone, doszło do rażącego naruszenia przepisu art.268a k.p.a. oraz przywołanych przepisów prawa materialnego, co spełnia przesłankę zawartą w art.156§1 pkt 2 k.p.a.. Z tej przyczyny zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. Co się tyczy meritum sprawy, należy zwrócić uwagę na fakt, iż skoro podstawą materialnoprawną orzeczenia był przepis art.88 ust.3 ustawy o Policji, konieczną przesłanką rozstrzygnięcia winno być tylko ustalenie czy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, bowiem w takim wypadku funkcjonariusz traci tytuł do mieszkania będącego w zasobach Policji i winien lokal taki opuścić. Na dzień orzekania przez Sąd taka decyzja nie istnieje, gdyż wyrokiem tut. Sądu z dnia 17 grudnia 2004 r., do sygn. akt IV SA/Gl 818/04, uchylono ostateczne rozstrzygnięcie zapadłe w tej materii w dniu [...] r.. Konieczne jest także ustosunkowanie się przez organ orzekający zarówno do faktów i przepisów mających znaczenie dla wyniku sprawy, jak też do wywodów i twierdzeń strony prezentowanych w toku postępowania, zwłaszcza w odwołaniu. Zatem na zasadzie art.145§1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji niniejszego wyroku. W trybie art.152 tej ustawy orzeczono o wykonalności zaskarżonej decyzji do czasu prawomocności tegoż wyroku, zaś o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 tej ustawy.