II SA/Ka 727/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie NSA Henryk Wach (spr.) WSA Małgorzata Jużków Protokolant Beata Jacek po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2004 r. przy udziale- sprawy ze skargi Z. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. z [...] r. nr [...]. Decyzją z [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. orzekł, że u Z. D. brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w postaci zawodowego uszkodzenia narządu słuchu, wskazanej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Jako podstawę prawną decyzji wskazał: art. 1 pkt. 2, art. 4 pkt. 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575), § 1,7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że istotnym warunkiem dla stwierdzenia choroby zawodowej jest jej uprzednie rozpoznanie przez jednostkę służby zdrowia oraz wykazanie, że warunki pracy miały wpływ na powstanie choroby. Z. D. był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w S.. Ta placówka stwierdziła, że brak jest podstaw do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu. Również placówka diagnostyczna drugiego stopnia - Przychodnia Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w orzeczeniu z [...] r. stwierdziła brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej słuchu z powodu braku narażenia na hałas ponadnormatywny od 1993 r. Organ I instancji wyjaśnił dalej, że Z. D. był narażony na działanie hałasu ponadnormatywnego w latach 1968 - 1993 podczas wykonywania pracy pomocnika [...],[...],[...],[...] i [...]. Skoro kompetentne placówki diagnostyczne nie orzekły istnienia choroby zawodowej, brak było podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Od tej decyzji odwołał się Z. D. stwierdzając, że 21 lat pracował w warunkach narażenia na hałas ponadnormatywny. Wyjaśnił, że jego słuch nadal się pogarsza, co wynika z dołączonych do odwołania audiogramów z 1989 r. i 2001 r. Decyzją z [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., powołując się na art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Z. D. w latach 1972-1985 pracował jako [...],[...] i [...] w "A" oraz w latach 1985-1993 we własnym warsztacie [...], gdzie był narażony na hałas, który stanowił istotne zagrożenie dla narządu słuchu. Następnie powołując się na wyniki badań przeprowadzonych przez placówki diagnostyczne obu stopni wyjaśnił, że wykluczyły one istnienie choroby zawodowej narządu słuchu. Rozpoznano u badanego niedosłuch obustronny odbiorczy, przy czym stopień niedosłuchu ucha lewego nie kwalifikował się do rozpoznania choroby zawodowej. Natomiast placówka diagnostyczna drugiego stopnia nie rozpoznała choroby zawodowej z powodu braku narażenia na hałas ponadnormatywny od 1993 r. Organ odwoławczy przypomniał ponadto, że chorobą zawodową jest choroba objęta wykazem chorób zawodowych spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy stwierdzona u osoby zatrudnionej na podstawie stosunku pracy. Natomiast Z. D. w latach 1985-1993 prowadził działalność gospodarczą jako właściciel warsztatu [...]. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. D. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz decyzji organu I instancji z powodu naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. W uzasadnieniu stwierdził, że słuch utracił podczas wykonywania pracy zawodowej. Nie jest przy tym istotne, kiedy to nastąpiło. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Skarga Z. D. zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż te wskazane w jej uzasadnieniu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stanowi: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Przypadki braku podstawy do wydania decyzji administracyjnej mają miejsce gdy: obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny powstaje z mocy prawa, prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji. Natomiast decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takiej sytuacji zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (tak: J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 1998 r. str. 806 i 813). Na wstępie należy przypomnieć, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze, zm.) wydano na podstawie delegacji ustawowej z art. 231 pkt. 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24 poz. 141 ze zm.). Według art. 2 tej ustawy, pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Natomiast zgodnie z art. 3, zakładem pracy jest jednostka organizacyjna zatrudniająca pracowników, choćby nie posiadała osobowości prawnej. W szczególności zakładem pracy jest przedsiębiorstwo państwowe, urząd lub inna państwowa jednostka organizacyjna, spółdzielnia, organizacja społeczna. Wskazane rozporządzenie definiując pojęcie choroby zawodowej oraz postępowanie w sprawach chorób zawodowych odwołuje się do pojęcia pracownika i zakładu pracy z art. 2 i 3 ustawy Kodeks pracy. Z. D. od [...] 1968 r. do [...] 1985 r. był pracownikiem w "A" w M.. To spostrzeżenie ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, ponieważ wskazany okres wyznacza przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Zgodnie z przepisem art. 61 § 1, 3 i 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. O wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Pojęcie strony definiuje natomiast art. 28 k.p.a. Według art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymogom ustalonym w przepisach szczególnych. Ta regulacja prawna oznacza, że treść żądania wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego, którego organ administracji nie jest władny ustalać, domniemywać, czy też zmieniać. Decydujące znaczenie ma tutaj - jak to już podniesiono - wola strony wszczynającej postępowanie. Należy przyjąć, że samo doręczenie żądania wywołuje automatyczny skutek w postaci wszczęcia postępowania, a więc podmiotem wszczynającym jest strona. Organ administracji nie może ani odmówić wszczęcia postępowania (które już się rozpoczęło z dniem złożenia żądania), ani zaniechać jego przeprowadzenia po otrzymaniu żądania. W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest wniosku Z. D. o wszczęcie postępowania w sprawie choroby zawodowej. Inaczej mówiąc, brak jest żądania strony w sprawie indywidualnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej wniesionego do właściwego organu administracji publicznej - inspektora sanitarnego. W razie złożenia takiego wniosku, ten organ z mocy prawa byłby zobowiązany podjąć czynności procesowe postępowania administracyjnego bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania. W polskim prawie administracyjnym nie istnieje podstawa prawna do wydawania odrębnego orzeczenia w przedmiocie wszczęcia postępowania. Z tego samego powodu organy administracyjne nie posiadają uprawnienia do wydawania orzeczenia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, skoro postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku (tak w wyroku NSA z 10 maja 1996 r., sygn. SA/Wr 2454/95). Należy przypomnieć, że organ I instancji po otrzymaniu żądania jest zobowiązany do ustalenia jego treści, w dalszej zaś kolejności - do zbadania czy nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie, co do istoty. Stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania przez organ może nastąpić jedynie po uprzednim bezspornym ustaleniu, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wobec tych faktów, należy przyjąć, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu. Organ administracji sanitarnej I instancji, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. miał zatem obowiązek zawiadomić o tym wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Na rozprawie ustalono, że skarżący został skierowany do jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznania chorób zawodowych przez lekarza zakładu społecznej służby zdrowia, który stwierdził istnienie przesłanki podejrzenia o chorobę zawodową u pracownika (§ 3 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). Jednostka diagnostyczna - Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Poradnia Chorób Zawodowych w S. - pismem z [...] 2000 r. zwróciła się do organu administracji sanitarnej I instancji o przeprowadzenie dochodzenia epidemiologicznego w zakresie narażenia Z. D. na działanie hałasu w prowadzonym przez niego zakładzie [...]. Organ I instancji przeprowadził dochodzenie również w zakresie dotyczącym warunków pracy w ostatnim i jedynym dla skarżącego zakładzie pracy - "A" w M., w którym Z. D. był zatrudniony od 1972 do 1985 r. Następnie [...] r. palcówka orzecznicza pierwszej instancji wydała orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej. Jako okres narażenia na hałas ponadnormatywny wskazała lata 1972 do 1993, a zatem okres zatrudnienia skarżącego w "A" oraz prowadzenia przez niego warsztatu [...]. [...] 2001 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. uznając za stronę postępowania administracyjnego jedynie Z. D., skierował do niego wezwanie o ustosunkowanie się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jednak w tej dacie jak i wcześniej nie zawiadomił o toczącym się postępowaniu zakładu pracy - "A" w M., który był niewątpliwe stroną tego postępowania administracyjnego. W konsekwencji, zakładowi pracy nie doręczono decyzji z [...] r., a także zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji ostatecznej. Ostatecznie zaś, ostatni i jedyny zakład pracy skarżącego został pozbawiony przymiotu strony również w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa polegającego na tym, że zaistniała sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę jej rozstrzygnięcia - § 1 ust. 1 i innych (posługujących się pojęciami pracownika i zakładu pracy) - rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Decyzja administracyjna organu I instancji, jak również organu odwoławczego nie odnosi się bowiem do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. Organy administracji błędnie uznały, że Z. D. prowadzący w latach 1985 -1993 działalność gospodarczą był pracownikiem oraz równocześnie zakładem pracy w rozumieniu wskazanego już rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Jednocześnie nie uznały jako strony postępowania administracyjnego "A" w M.. Skoro u skarżącego stwierdzono ubytek słuchu (uszczerbek na zdrowiu) i stwierdzono ponadnormatywne natężenie hałasu na stanowiskach pracy, którą wykonywał jako pracownik w zakładzie pracy - "A" w M., to wszelkie rozważania w sprawie należało poczynić w kierunku zakwalifikowania tego ubytku, jako choroby zawodowej, bądź wykluczenia jej w związku z powstaniem uszczerbku na zdrowiu w okresie po zakończeniu wykonywania pracy w ramach stosunku pracy. W tej sprawie przecież bezspornym jest, że Z. D. również w latach 1985-1993 wykonywał pracę w warunkach ponadnormatywnego hałasu, jako właściciel warsztatu [...]. Istota sprawy sprowadzała się zatem do ustalenia związku przyczynowego między utratą przez niego słuchu, a warunkami pracy w zakładzie pracy ("A") lub też na wykluczeniu istnienia takiego związku przyczynowego poprzez wykazanie, że uszczerbek na zdrowiu powstał w okresie późniejszym albo też na wykazaniu jeszcze innej przyczyny niedosłuchu. Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), ponieważ zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy przede wszystkim rozważyć, czy postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej Z. D. w ogóle zostało wszczęte, a to ze względu na brak wniosku skarżącego. Jeśli zaś zostało wszczęte z urzędu, należy o tym zawiadomić wskazany już zakład pracy, a następnie przeprowadzić je według reguł kodeksowych.