II SA/Ka 728/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik( spr.) Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi M.K., D.K. i R.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 10 (sł. dziesięciu ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga została złożona na wyżej opisaną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej ŚWINB) utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. (dalej PINB) zobowiązującą inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w Ż., przy ul. Ż. Przedmiotowa budowa rozpoczęta została przez inwestora K.P. w [...] na podstawie nieostatecznej decyzji Burmistrza Ż. o pozwoleniu na przebudowę i modernizację istniejącego na wyżej opisanym terenie zakładu mechaniki pojazdowej. Wymieniona decyzja z [...] została uchylona przez Wojewodę [...] z uwagi na brak wyjaśnienia zgodności inwestycji z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, a także jej niezgodność z przepisami prawa budowlanego, w tym usytuowania inwestycji w granicy z działką [...] stanowiącą własność M. i A.K.. W wyniku tego rozstrzygnięcia decyzją z dnia [...] Burmistrz Ż. wstrzymał prowadzenie opisanych robót budowlanych. Kolejną decyzją z dnia [...] po dokonaniu przez inwestora stosownych uzgodnień projektu budowlanego, organ ten zatwierdził plan realizacyjny i udzielił pozwolenia na kontynuację robót przy przebudowie i modernizacji zakładu mechaniki pojazdowej – naprawa pomp wtryskowych – z częścią mieszkalną. To rozstrzygnięcie również się nie ostało, gdyż na skutek odwołania M.K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił je i odmówił wydania pozwolenia na budowę. Organ ten stwierdził, że inwestycja jest sprzeczna z przeznaczeniem terenu, inwestor nie otrzymał wymaganych prawem uzgodnień, a wznoszone obiekty są położone bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki. W związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzją z dnia [...] Burmistrz Ż. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy na działce [...] budynku mieszkalno-usługowego, która to decyzja z uwagi na utrzymanie jej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uzyskała walor ostateczności. Jednak wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 1999 r. (sygn. akt II SA/Ka 1371/ 97) wydanym na skutek rozpoznania skargi M.K. uchylono decyzję organu II instancji, m.in. z powodu dostrzeżenia przez Sąd braku zapewnienia w tej decyzji ochrony interesów osób trzecich. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Ż. zatwierdził kolejny projekt budowlany wraz z projektem zagospodarowania działki i udzielił pozwolenia na kontynuowanie przedmiotowych robót budowlanych. Również i ta decyzja się nie utrzymała została uchylona bowiem przez Wojewodę [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją Burmistrza Ż. z dnia [...] utrzymaną następnie w mocy decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponownie zatwierdzony został projekt budowlany wraz z projektem zagospodarowania terenu i udzielono inwestorowi pozwolenia na kontynuację robót budowlanych przy budynku mieszkalno-usługowym z gabinetem lekarskim i punktem diagnostyki komputerowej samochodów. Wymienione decyzje zostały oparte na różnych podstawach prawnych. Organ I instancji u podstaw swojego rozstrzygnięcia powołał art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ( Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) - dalej ustawa Prawo budowlane z 1994 r.- oraz art. art. 28 ust. 1, 29 i 31 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz.229 ze zm.) - dalej ustawa. Prawo budowlane z 1974 r. Natomiast organ odwoławczy oparł swoją decyzję na art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Obie ostatnio omówione decyzje uchylone zostały wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2001 r. (sygn. akt II SA/Ka 1240/99) wydanym na skutek skargi złożonej przez M.K.. W motywach tego wyroku NSA w pierwszym rzędzie nie podzielił stanowiska Burmistrza Ż. o zastosowaniu w sprawie rozstrzyganej w [...] i [...] przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. w przypadku gdy zakres robót budowlanych prowadzonych po dniu 1 stycznia 1995 r. wydaje się świadczyć o prowadzeniu całej tej inwestycji po tej dacie. Wyraził także wątpliwość co do możliwości zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane z 1994 r. na której oparł swoje rozstrzygnięcie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Rozważenia zdaniem Sądu wymagała także dopuszczalność procedowania w tej sprawie wobec ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] odmawiającej wydania pozwolenia na przedmiotową budowę. W szczególności Sąd powziął wątpliwość czy zamierzenie budowlane realizowane na działce K.P. było tylko jedną inwestycją. Analizując akta doszedł on do wniosku, że w grę wchodzi prowadzenie przez inwestora dwóch inwestycji, przy czym wcześniej rozpoczęta została przebudowa i modernizacja zakładu mechaniki pojazdowej, zakończona ostateczną decyzją Wojewody odmawiającą pozwolenia na budowę. Natomiast druga inwestycja stanowiąca budowę budynku mieszkalno-usługowego miała swój początek w decyzji Burmistrza Ż. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]. W efekcie wyrokiem tym nałożono na organy obu instancji konieczność ustalenia zakresu i charakteru robót budowlanych prowadzonych przez K.P. na działce [...] oraz ustalenia gdzie i kiedy roboty te były wykonywane. Dopiero w wyniku takich ustaleń organy powinny zastosować właściwy reżim prawny prowadzący do rozstrzygnięcia sprawy. Odnośnie części inwestycji wzniesionej bez pozwolenia na budowę pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. podlegać ona może reżimowi prawnemu tej ostatniej ustawy w związku z czym istnieje konieczność zbadania przesłanek zawartych w jej art. 37 w szczególności zaś ustalenia zgodności zrealizowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego w wersji obowiązującej zarówno w dacie wznoszenia obiektu, jak też w dacie jego legalizacji. W przypadku gdyby sporna inwestycja okazała się jedną całością Sąd nakazał organom nadzoru budowlanego rozważenie także czy zakres prowadzonych po dniu 1 stycznia 1995 r. robót budowlanych nie świadczy o prowadzeniu inwestycji wyłącznie pod reżimem ustawy Prawo budowlane z 1994 r., co powoduje, że nie miały one oparcia w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wobec istnienia ostatecznej decyzji Wojewody [...] odmawiającej pozwolenia na tę budowę. Jednocześnie Sąd wyraził wątpliwość co do możliwości zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1-3 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. z uwagi na to, że wykonany obiekt budowlany może nie być objęty dyspozycja art. 50 tej ustawy. W pierwszej kolejności NSA nałożył też na organy nadzoru budowlanego obowiązek ustalenia współwłaścicieli działki [...] i umożliwienie im udziału w postępowaniu. W skardze do NSA złożonej przez M.K. współwłaścicielkę sąsiadującej z inwestycją działki [...] i jej dzieci D. i R.K. w skrócie przedstawione zostały kolejne wyżej opisane decyzje administracyjne dotyczące przedmiotowej inwestycji. Skarżący nie zgadzają się z zaskarżoną decyzją SWINB i poprzedzającą ją decyzję PINB w Ż. podnosząc, że są one usankcjonowaniem samowoli jakiej dopuścił się właściciel sąsiedniej działki. Skarżący dodają nadto, iż mimo, że Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyżej opisany wyrok uchylający pozwolenie na kontynuację robót budowlanych, to jednak budowa została zakończona a aktualnie będzie legalizowana. SWINB wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę przywołał argumenty na których oparł swoją decyzję, a to: - działka w granicy której wzniesiony został przez K.P. przedmiotowy obiekt budowlany stanowi współwłasność A. i M. małżonków K., - inwestor zrealizował całość zasadniczych robót w [...] w oparciu o zatwierdzony projekt i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych ( a więc przed wydaniem wyroku przez NSA uchylającego tę decyzję i utrzymującą ją w mocy decyzję ŚWINB, - samowolnie zrealizowano fundamenty (bez zezwolenia) i fragment muru w granicy ( na mocy nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę) co miało miejsce pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., dopuszczającego legalizację samowoli budowlanej na mocy art. 40 tej ustawy, - dalsze roboty jak wynika z dziennika budowy podjęto w [...] w oparciu o ostateczną decyzję zezwalającą na wznowienie robót budowlanych, W tej sytuacji uznano, że nie ma podstaw prawnych do orzeczenia rozbiórki spornego obiektu, ani części obiektu wykonanego przed 1 stycznia 1995 r. (art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.) a także wydania nakazu rozbiórki w stosunku do pozostałej części obiektu na mocy art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie zaś z art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. musiało dojść do legalizacji robót wykonanych pod rządami starego Prawa budowlanego w oparciu o art. 42 poprzedniej ustawy, a to poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Co do pozostałej części budynku organ nie stwierdził by istniały powody do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 nowego Prawa budowlanego, a w związku z tym , że art. 55 ust. 1 nowej ustawy mówi o uzyskania pozwolenia na użytkowanie nałożono taki obowiązek. ŚWINB powołał się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. uchylający § 12 ust. 6 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie regulujący dotychczas sprawy usytuowania budynku przy granicy działek (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 140 ze zm.). Uznał on, że aktualny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozwala na lokalizację przedmiotowego obiektu budowlanego na działce [...]. Wskazał wreszcie, iż dopiero realizacja nałożonego na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego da podstawę prawną, w przypadku uprawomocnienia się decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, na orzeczenie nakazu jego rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy do rozpoznania tej skargi zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) – dalej ustawa Przepisy wprowadzające - dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) uznał, że nie może się ona ostać. Decyzję na którą została wniesiona skarga podjęto w sprawie toczącej się na skutek wydania wyżej wskazanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2001 r., stąd też organy orzekające w niniejszej sprawie były związane ocenami prawnymi wyrażonymi w tym wyroku. W tym kontekście w pierwszym względzie zwrócić więc należy uwagę na treść art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) obowiązującej w czasie wydawania decyzji przez organy nadzoru budowlanego obu instancji. Zgodnie z treścią tego przepisu ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się zaś przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia ta w tym znaczeniu zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną mu przez tenże organ. W przypadku uznania, że znaczenia interpretowanej normy są różne, sąd wskazuje wykładnię, która jest właściwa dla rozstrzygnięcia sprawy i wiążąca w dalszym toku postępowania. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2003 r. sygn. akt III RN 77/02 Prokuratura i Prawo z 2003 r. nr 9, poz. 40). Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. z zastrzeżeniem ocen prawnych wyrażonych przed tą datą w uchwałach NSA, wiąże też w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W kontrolowanym postępowaniu żadne z zaleceń Sądu umieszczone w uzasadnieniu wyroku nie zostało zrealizowane w całości. W szczególności organy obu instancji nie wyjaśniły kwestii czy na działce będącej własnością K.P. miała miejsce jedna czy też dwie budowy. Organy obu instancji zgodnie nadto stwierdziły, że zrealizowana inwestycja jest zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym i ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nie biorąc pod uwagę, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego właśnie wyrokiem sądu administracyjnego. Nie została także wyjaśniona sprawa kręgu osób mających interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Na dobrą sprawę działania organów nadzoru budowlanego sprowadziły się tylko do nałożenia na inwestora obowiązku wystąpienia do organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Zaskarżone decyzje zarówno organ I jak i II instancji oparły na art. 51 ust 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., z tym że PINB dodatkowo powołał art. 51 ust 1 pkt 2 tej ustawy oraz art. 40 i 42 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Natomiast ŚWINB obok art. 51 ust. 4 powołał art. 55 ust.1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Żaden ze wskazanych przez organy obu instancji przepisów w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania decyzji nie może jednak biorąc pod uwagę treść art. 55 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. stanowić podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego za wyjątkiem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2. Ten ostatni przepis nie mógł znaleźć jednak zastosowania w niniejszej sprawie bowiem na inwestora nie nakładano obowiązku dokonania określonych czynności zmian i przeróbek o jakich jest w nim mowa. Już tylko to powoduje konieczność stwierdzenia .nieważności decyzji obu instancji jako wydanych bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zważyć też przyjdzie, że we wcześniej wydanym wyroku z dnia 16 marca 2001 r. NSA wyraził wątpliwość co do możliwości sięgnięcia na podstawie poczynionych wówczas ustaleń faktycznych do przepisów art. 51 ust 1 –3 w związku z art.51 ust 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.. Tymczasem organy obu instancji nie wskazały w kontrolowanych przez Sąd decyzjach żadnych nowych ustaleń poza faktem ukończenia inwestycji. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że organ I instancji powołał w swoim rozstrzygnięciu poprzez zastosowanie art. 103 ust 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., tymczasem Sąd w omawianym wyroku wskazał, że reżymowi tej ostatniej ustawy może podlegać tylko część przedmiotowego obiektu, która została wzniesiona bez pozwolenia na budowę. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga także, że z mocy art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym związanie organów i wojewódzkiego sądu administracyjnego oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania, zawartymi w orzeczeniu sądowym może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze rewizji nadzwyczajnej. Ważne w tym miejscu jest więc powołanie się przez ŚWINB w uzasadnieniu swojej decyzji na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P.11/2000 (Dz. U. Z 2001 r. Nr 17, poz. 207) zgodnie z którym Trybunał ten uznał , że § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W ślad za tym wyrokiem w orzecznictwie dopuszcza się możliwość wydawania decyzji udzielających pozwolenia na usytuowanie wznoszonego budynku bezpośrednio przy granicy działki, ale powinny być to sytuacje wyjątkowe. Dodatkowo zgoda udzielona przez organ może wiązać się także z możliwością prawidłowej zabudowy lub innego zagospodarowania działki sąsiedniej , a także z możliwością korzystania z tej działki według zasad wynikających z przepisów o treści i wykonywaniu własności ( por. m.in. wyrok siedmiu sędziów NSA z 11 czerwca 2001 r. Sygn. akt OSA 4/01, czy postanowienie NSA z 24 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 558/99). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zmierzały jednak w takim kierunku. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał też, że naruszenie w kontrolowanych decyzjach zasady związania oceną prawną przez organ administracji stanowi wadę skutkującą stwierdzeniem ich nieważności w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2001 r. sygn. akt S.A./Rz 434/00 publ. w: "Palestra" z 2002 r. nr 9-10, poz. 199). Okoliczność tę Sąd orzekający musiał wziąć pod uwagę z urzędu, niezależnie od granic skargi. W świetle powyższego zaskarżona decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydana nie tylko bez podstawy prawnej, ale także z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 30 ustawy o NSA. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego zastosuje się do wskazań wynikających z wyroku NSA z dnia 16 marca 2001 r. dotyczących poczynienia niezbędnych w sprawie ustaleń faktycznych a także do wskazań zawartych w niniejszym wyroku biorąc pod uwagę jednak zmianę przepisów Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) - dalej zwanej ustawą – PoPPSA - w związku z art. 97 § 1 i 99 ustawy Przepisy wprowadzające orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 152 ustawy PoPPSA, a rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparł na art. 200 cytowanej ustawy. .