II SA/Ka 796/03

Dnia 27 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie: WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Asesor WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: referent stażysta Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2004 roku, sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B.-B. z dnia [...] roku nr [...] Decyzją z dnia [...] roku Prezydent Miasta B.-B. uznał skarżącego Z. K. za osobę bezrobotną od dnia [...] roku. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący spełniał przesłanki do uznania go za osobę bezrobotną określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz.U. z 2001 roku, Nr 6, poz. 56 z późn. zm.). Jednocześnie organ wskazał, że do rozstrzygnięcia w kwestii prawa do zasiłku dla bezrobotnych wymagane są dodatkowe dokumenty i w tym zakresie wydana zostanie odrębna decyzja po ich uzupełnieniu. Postanowieniem z dnia [...] roku organ pierwszej instancji zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie dotyczącej prawa do zasiłku skarżącego. Jako podstawę prawną zawieszenia postępowania wskazał przepis art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ podał, że kwestia ewentualnego przysługiwania skarżącemu prawa do zasiłku nie mogła zostać rozstrzygnięta z uwagi na fakt, iż w świadectwie pracy z Rejonowego Pogotowia Ratunkowego w W. Ś. nie został sprecyzowany tryb rozwiązania stosunku pracy, co w ocenie organu uzasadnia zawieszenie postępowania do czasu powzięcia informacji o przyczynie rozwiązania stosunku pracy. Na skutek wniesionego przez skarżącego zażalenia na powyższe postanowienie, Wojewoda Ś. postanowieniem z dnia [...] roku utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż rozwiązanie stosunku pracy ze skarżącym nastąpiło w trybie art. 52 § 1 pkt 3 kodeksu pracy, a także, że skarżący wniósł pozew do Sądu Pracy w W. Ś. kwestionując ten tryb rozwiązania umowy o pracę oraz treść świadectwa pracy. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że orzeczenie sądu w zakresie trybu rozwiązania umowy o pracę ma wpływ na ustalenie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a zatem zawieszenie postępowania w tej sprawie do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii było zasadne w świetle art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Z kolei decyzją z dnia [...] roku Prezydent Miasta B.-B. odmówił skarżącemu przyznania prawa do zasiłku od dnia [...] roku. W uzasadnieniu organ wskazał na otrzymaną w dniu [...] roku od pracodawcy informację, z której wynikało, że stosunek pracy ze skarżącym ustał na skutek okoliczności zawinionych przez pracownika tj. na podstawie art. 52 § 1 pkt 3 kodeksu pracy. W takim stanie rzeczy organ doszedł do przekonania, że zaistniały przesłanki określone w art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, a zatem prawo do zasiłku nie przysługuje skarżącemu. Organ wskazał ponadto, że zasiłek będzie przysługiwał, jednakże dopiero z upływem 180 dni od daty rejestracji, a to wobec spełnienia przesłanek określonych w art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wskazał, że z treści zaskarżonej przez niego decyzji wynika, że to on rozwiązał umowę o pracę bez wypowiedzenia, co w jego ocenie jest absurdem. Zwrócił ponadto uwagę na okoliczności towarzyszące zawieszeniu ego prawa do wykonywania zawodu lekarza, a także na swoją skarajnie trudną sytuację materialną. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] roku Wojewoda Ś. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji tak co do ustaleń faktycznych, jak i co do podstawy prawnej wydanego przez ten organ orzeczenia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w późniejszym piśmie procesowym skarżący zakwestionował stanowisko organów administracyjnych. Obszernie przedstawił swoją sytuację związaną z postępowaniem prowadzonym przez [...] Izbę Lekarską w stosunku do niego. W szczególności zwrócił uwagę na toczące się postępowania przed sadami powszechnymi, w tym Sądem Rejonowym – Sadem Pracy w W. Ś. w przedmiocie zgodności z prawem rozwiązania z nim umowy o pracę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powtórzył argumenty zawarte wcześniej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z przyczyn odmiennych, aniżeli zostały w niej wywiedzione. W pierwszej bowiem kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, prawo do zasiłku nie przysługiwało bezrobotnemu, który w okresie sześciu miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy spowodował rozwiązanie ze swej winy stosunku pracy bez wypowiedzenia. Z dokumentów, jakie skarżący przedłożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w B.-B., składając wniosek o ustalenie prawa do zasiłku nie wynikało w sposób dostateczny, jaka była przyczyna rozwiązania z nim umowy o pracę. Z przedłożonego bowiem świadectwa pracy wynikało jedynie, że umowa o pracę rozwiązana została przez jedną ze stron bez wypowiedzenia. Skarżący złożył ponadto odpisu dokumentów (kopie pozwów), z których wynikało, że nie zgadza się z podaną przez pracodawcę przyczyną i wobec tego odwołał się do sądu pracy. Organ pierwszej instancji słusznie zatem wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu ustalenia przyczyny rozwiązania umowy o pracę. Ustalenie to miało bowiem wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzednie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W tym przypadku zagadnieniem wstępnym było ustalenie przyczyny rozwiązania umowy o pracę, zaś instytucją rozstrzygającą tą kwestię był sąd pracy. Jednakże wbrew swojemu własnemu stanowisku organ pierwszej instancji wydał decyzję co do meritum sprawy, opierając się o "stanowisko" wyrażone w informacji udzielonej przez byłego pracodawcę skarżącego. Pomijając kwestię nie budzącą wątpliwości, że były pracodawca skarżącego nie jest organem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wskazać należy w szczególności, że decyzja ta wydana została bez uprzedniego podjęcia zawieszonego postępowania. Nie doszło bowiem, jak wynika z akt sprawy do wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Wydanie zatem decyzji przez organ pierwszej instancji stoi w sprzeczności z art. 102 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej w czasie zawieszenia może podejmować wyłącznie te czynności, które prowadziłyby do zapobieżenia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W niniejszej sprawie przesłanki takie nie zachodziły. Już samo to naruszenie skutkować winno uchyleniem decyzji organów obu instancji. Wskazać przyjdzie dodatkowo, iż w czasie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji w ogóle nie zachodziły przesłanki do podjęcia zawieszonego postępowania, o których mowa w art. 97 § 2 kpa. Nie ustąpiła bowiem podstawowa i jedyna przesłanka zawieszenia, jaką było rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd. Brak takiego rozstrzygnięcia uniemożliwiał wydanie prawidłowej decyzji co do meritum sprawy. Dodatkowo wskazać należy, iż poprzez naruszenie wyżej wymienionych przepisów postępowania doszło do naruszenia jednej z podstawowych zasad procedury administracyjnej, a mianowicie zasady dwuinstancyjności (art. 15 w związku z art. 101 § 3 kpa). Postanowienie bowiem w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania jest postanowieniem, na które stronie służy zażalenie. W sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie pozbawienie strony możliwości zaskarżenia takiego postanowienia nie tylko mogło mieć, ale i miało znaczący wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie. W tym miejscu zauważyć należy, że również organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na uchybienia organu pierwszej instancji, pomimo, iż winien był z urzędu zauważyć uchybienia przepisów postępowania. Dopuszczając się wskazanego wyżej naruszenia prawa stwierdzić należy dodatkowo, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organy administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania, w tym także art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zgromadzono bowiem w jego toku wystarczających dowodów i nie wyjaśniono wszystkich okoliczności, jakie mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 77 § 1 kpa to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zebrania całego materiału dowodowego i rozpatrzenia sprawy w oparciu o ten materiał. W szczególności materiał ten winien zawierać rozstrzygniecie sądu w kwestii sposobu i przyczyny rozwiązania umowy o prace ze skarżącym. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji przede wszystkim rozpatrzy kwestię zawieszenia postępowania. W obrocie prawnym pozostaje bowiem postanowienie tego organu z dnia 30 września 2002 roku w przedmiocie zawieszenia postępowania. Organ winien ustalić, czy zaistniały przesłanki do podjęcia tego postępowania (art. 97 § 2 kpa) i jeżeli tak, to wyda w tym zakresie odpowiednie postanowienie. Dopiero po podjęciu postępowania organ dokona ustaleń co do meritum sprawy i wyda decyzję uwzględniając przy tym aktualnie obowiązujące przepisy prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.s.a., w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn, zm.). W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji (art. 152 p.s.a.) Sąd nie orzekł, albowiem rozstrzygnięcie to w stosunku do zaskarżonej decyzji jest bezprzedmiotowe.