II SA/Ka 823/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant St. sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2004 r. sprawy ze skargi H.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...], 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił W.P. pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalno – gospodarczego z adaptacją na sklep spożywczy w K. na działkach nr [...], [...] i [...]. Wnioskiem z dnia [...] W.P. zwrócił się do Starosty [...] o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego dla inwestycji określonej w pozwoleniu na budowę z dnia [...] Nr [...]. Uzasadniając swój wniosek wskazał, że konieczność zmiany projektu budowlanego wynika z porozumienia zawartego z Wójtem Gminy J., którego przedmiotem było dodatkowe odsunięcie inwestycji od krawędzi drogi gminnej – ul. [...]. Zmiana projektu obejmuje również wykonanie dodatkowego otworu okiennego od strony ul. [...]. W dniu [...] Starosta [...], działając w oparciu o art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane ( Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 i art. 155 kpa, wydał decyzję Nr [...] którą zatwierdził wspomniany wyżej projekt. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor wystąpił z wnioskiem przedkładając pisemne zgody zainteresowanych stron. Odwołanie od tej decyzji złożyła H.D. wskazując, iż nieprawdziwymi są zawarte w uzasadnieniu tej decyzji twierdzenia o zawarciu ugody z zainteresowanymi stronami. Ponadto podniosła, iż inwestor nie powiadomił jej o planowanej budowie, pomimo że jest właścicielką sąsiedniej nieruchomości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że brak jest w aktach sprawy protokołu potwierdzającego fakt zawarcia ugody pomiędzy inwestorem a zainteresowanymi stronami. W związku z tym organ II instancji nakazał ustosunkowanie się do okoliczności podnoszonych przez H.D., a w szczególności zarzutów dotyczących zlokalizowania obiektu w nienormatywnej odległości od krawędzi drogi. Starosta [...], w dniu [...] wydał kolejną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na kontynuację przebudowy budynku położonego w K. na działkach nr [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż z dostarczonej przez inwestora dokumentacji wynika, że inwestor uzyskał wymagane uzgodnienia, a postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego co do ewentualnych naruszeń prawa budowlanego oraz uzyskanego pozwolenia na budowę, nie wykazało ich zaistnienia. Odwołanie od tej decyzji ponownie wniosła H.D., powołując się co do zasady na poprzednio podniesione okoliczności. W dniu [...] Wojewoda [...] decyzją Nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż nie zostało zakończone postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] nr [...]. Dopiero po rozstrzygnięciu kwestii będących przedmiotem tego postępowania, możliwym będzie wydanie merytorycznej decyzji w niniejszej sprawie. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...], działając na podstawie art. 28. art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 36a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 i 155 kpa, zmienił decyzję własną z dnia [...] Nr [...] i zatwierdził zamienny projekt budowlany dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku mieszkalno – gospodarczego z adaptacją na sklep spożywczy w K. na działkach nr [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu wskazano, że inwestor wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o stwierdzenie zamiennego projektu budowlanego, który uwzględniał zastrzeżenia dotyczące dogodniejszego przejazdu ul. [...]. Ponieważ do projektu dołączone zostały wymagane uzgodnienia, organ uwzględnił powyższy wniosek. W odwołaniu od tej decyzji H.D. podniosła, iż w żadnej z dotychczasowych decyzji Starosta Powiatowy nie ustosunkował się do zarzutu zmiany lokalizacji przebudowy o około [...] w stosunku do pierwotnego położenia budynku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] w części dotyczącej przyjętej podstawy prawnej i w tym zakresie orzekł o zastosowaniu przepisów art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 36 ust. 2, art. 36 a ust. 1 i 2 i art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz uchylił decyzję w części odnoszącej się do sentencji orzeczenia i w tym zakresie organ II instancji orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] znak [...] i zmianie pozwolenia na budowę z zatwierdzeniem zamiennego projektu budowlanego. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że zakończone zostało odrębne postępowanie wznowieniowe mające za przedmiot tą samą inwestycję, co oznacza że nie istnieją formalnoprawne przeszkody do wydania orzeczenia w niniejszym postępowaniu. Organ wskazał ponadto, że podnoszone przez odwołującą się okoliczności wadliwej, jej zdaniem, lokalizacji budynku względem ul. [...] nie znalazły potwierdzenia w rozstrzygnięciach organów nadzoru budowlanego. W związku z powyższym jej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. W skardze do Sądu H.D. raz jeszcze podniosła, że przebudowa przedmiotowego budynku spowodowała przesunięcie jego usytuowania na działce o około [...] w stronę drogi, co powoduje znaczne ograniczenie możliwości korzystania z tej drogi. Ponadto skarżąca wskazała, iż kilkakrotnie wnosiła o przeprowadzenie wizji lokalnej mającej na celu obiektywną ocenę usytuowania budowy na działce względem drogi, jednakże wnioski te nie zostały uwzględnione. Skarżąca wniosła nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując iż skarżąca po raz kolejny podnosi argumenty przywołane w postępowaniu administracyjnym, w odniesieniu do których organy administracji architektoniczno – budowlanej oraz nadzoru budowlanego kilkakrotnie zajmowały stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że skargę wniesiono w dniu 10 kwietnia 2002 r. a więc w czasie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Na mocy art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ustawa o NSA utraciła moc. Zgodnie zaś z przepisem art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 – zwanej dalej ustawą p.s.a. ). Na mocy art. 134 § 1 p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach skargi nie będąc jednakże związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do treści art. 135 p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Postępowanie administracyjne poddane kontroli Sądu zainicjowane zostało wnioskiem inwestora – W.P. z dnia [...] o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego dla inwestycji realizowanej na działce położonej przy ul. [...] w K. Projekt ten przewidywał odstępstwo od zatwierdzonych decyzją z dnia [...] Nr [...] ustaleń pierwotnego projektu budowlanego. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 36 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( obecnie tekst jednolity : Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) stanowi, że "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę". Trafnie uznał organ odwoławczy, iż w takich przypadkach nie ma zastosowania przepis art. 155 kpa. Jednakże wadliwe jest stanowisko organu, iż zmiana pozwolenia na budowę następuje przez uchylenie decyzji pierwotnej. Ustawodawca wszak przewidział skutek w postaci uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w razie samodzielnego i to istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę ( art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego ). Natomiast o ile inwestor w toku budowy, lecz przed wykonaniem robót, objętych istotną zmianą w stosunku do parametrów udzielonego pozwolenia, bądź zatwierdzonego projektu budowlanego, wystąpi o zmianę pozwolenia na budowę, właściwy organ administracji obowiązany jest rozpatrzeć wniosek pod kątem wymogów prawa budowlanego. W niniejszej sprawie projekt zamienny przewidywał inne usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do drogi gminnej – ul. [...] w K. oraz wykonanie dodatkowego otworu okiennego w ścianie od strony tej drogi. Inwestor powołał się przy tym na zgodę Wójta Gminy J. jako zarządcy ulicy [...]. W szczególności, przed wydaniem decyzji, w trybie art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodnie z art. 35 ust. 1 : 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z : a) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c) przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Gdy zaś idzie o zakres i treść projektu budowlanego, winien on spełniać wymogi art. 34 ust. 1 – 3 Prawa budowlanego oraz § 8 i 11 rozp. MSWiA z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( Dz. U. Nr 140, poz.806 ) – obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zatem projekt budowlany powinien zawierać m.in. projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujący określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, że wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Dopiero w razie sporządzenia projektu zagospodarowania terenu zgodnie z powyższymi wymogami, możliwe jest zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego pod kątem przepisów, w tym techniczno – budowlanych. Warunki sytuowania budynku na działce budowlanej regulował § 12 rozp. MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji. W świetle § 12 ust. 6 cyt. rozp., dopuszczało się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, bądź w odległości mniejszej niż 3 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy działki zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Okapy i gzymsy nie mogą zaś pomniejszać odległości od granicy działki o więcej niż 0,5 m ( § 12 ust. 5 cyt. rozp.). Nadto, odległości sytuowania obiektów budowlanych przy drogach, reguluje przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.).Na terenie zabudowy miast i wsi, wymagane zaś było zachowanie odległości działek od drogi gminnej wynoszące 6 m, z tym że właściwy zarząd drogi mógł w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyrazić zgodę na usytuowanie obiektu w odległościach mniejszych. Tymczasem w niniejszej sprawie projekt zagospodarowania terenu nie spełnia powyższych wymogów. Dokument nie został sporządzony na kopii aktualnej mapy, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W projekcie nie przedstawiono nawet granic nieruchomości. Z naniesionych danych co do odległości od drogi – ulicy [...], wynika zaś, iż sporny obiekt usytuowano w odległości mniejszej niż [...], co w oczywisty sposób narusza wymogi sytuowania obiektu, wynikające z § 12 ust. 6 cyt. rozp. Nawet w razie wyrażenia zgody zarządcy, drogi na zmniejszenie wymaganej odległości wynikającej z ustawy o drogach publicznych, zachowana musiałaby zostać odległość minimum 1,5 m od granicy działki inwestora. Przepisy techniczno – budowlane nie przewidują bowiem możliwości zmniejszenia tej odległości, chyba że dopuszczalne jest usytuowanie obiektu w granicy działki. Natomiast ściana budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi musi być zaprojektowana w odległości 4 m od granicy działki, gdyż w takim wypadku nie ma zastosowania wyjątek sytuowania z § 12 ust. 6 cyt. rozp. Na odstępstwo od tego wymogu, nie może wyrazić zgody Zarządca drogi. Podkreślić należy, iż powyższe warunki sytuowania obiektu budowlanego mają zastosowanie także w przypadku odbudowy i przebudowy ( § 2 ust. 1 cyt. rozp.). Nie ma zatem żadnego znaczenia fakt, iż poprzedni obiekt usytuowany był w innych odległościach od granicy działki. Zgodnie z projektem budowlanym obiekt ten podlegał rozbiórce, zaś przy realizacji spornego zamierzenia inwestycyjnego zastosowanie miały przepisy budowlane, obowiązujące w dacie wydania niniejszej decyzji. Wreszcie, wyjaśnić przyjdzie, iż o usytuowaniu spornego budynku nie przesądziła decyzja Wójta Gminy J. z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy ( k. 5 akt adm.), w której inwestycję określono jako wymianę substancji – przebudowę budynku mieszkalno – gospodarczego z adaptacją na sklep spożywczy. Jeżeli dopuszczalność sytuowania obiektu w granicy nie wynika z zapisu obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, warunki te regulują przepisy techniczno – budowlane. Podobnie, uzgodnienie projektu budowlanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., nie rozstrzyga prawnej dopuszczalności usytuowania obiektu niezgodnie z wymogami prawa budowlanego i ustawy o drogach publicznych. Wskazać też należy, iż błędnie organ odwoławczy uznał, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miał znaczenie wynik postępowania przed organami nadzoru budowlanego w sprawie o odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę. Jednakże Sąd nie podzielił zarzutu skargi, aby przeprowadzenie oględzin nieruchomości i rozprawy administracyjnej pod nieobecność skarżącej, doprowadziło do naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu ( art. 10 § 1 kpa ). Wszak skarżąca usprawiedliwiła nieobecność lecz nie wniosła o przeprowadzenie czynności w innym terminie. Zdaniem Sądu, przeprowadzenie dowodu z oględzin nie miało też istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut zawężenia ulicy [...] należało bowiem rozpatrywać w aspekcie warunków techniczno – budowlanych sytuowania obiektu, gdzie idzie o wymagane odległości od granicy działki i drogi publicznej. W tym jednak zakresie z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego sprawa nie została zbadana, co skutkować musiało uchyleniem decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, na wniosek skarżącej orzeczono po myśli art. 200 i art. 205 § 1 i 2 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien w pierwszym rzędzie uwzględnić wynik toczącego się odrębnie postępowania wznowieniowego w sprawie pozwolenia na budowę z dnia [...]. Nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 822/02 uchylono bowiem decyzje organów obydwu instancji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Do czasu ponownego wydania decyzji ostatecznej w tej sprawie należy wstrzymać się rozpoznaniem wniosku i zmianę pozwolenia na budowę ( art. 97 § 1 pkt 4 kpa ). Dopiero po zakończeniu tegoż postępowania możliwe będzie rozpatrzenie niniejszej sprawy. Zależnie od wyniku postępowania wznowieniowego, o ile sporne zamierzenie nie zostało już w całości zrealizowane, przedłożony projekt budowlany wymagać będzie zbadania pod kątem zgodności spornego zamierzenia inwestycyjnego z wymogami prawa co do zmienionego usytuowania obiektu w stosunku do granicy działki inwestora oraz drogi publicznej, wynikających z ustawy o drogach publicznych oraz przepisów techniczno – budowlanych – po ewentualnym uzupełnieniu w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgoda zarządcy drogi na usytuowanie obiektu z otworami w ścianie od tej drogi w odległościach mniejszych niż wynikające z ustawy o drogach publicznych, nie może odnieść żadnego skutku prawnego, gdy idzie o dopuszczalność sytuowania w odległościach od granicy działki wynikających z § 12 warunków technicznych z 1994 r., mających zastosowanie w niniejszej sprawie zgodnie z normą intertemporalną wynikającą z § 330 pkt 1 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zatem ściana z otworami w każdym wypadku musi być usytuowana w odległości 4 m od granicy działki, zaś dopuszczalne jest projektowanie ściany bez otworów w granicy działki, bądź w odległości co najmniej 1,5 m od granicy jedynie w przypadkach, wynikających z § 12 ust. 6 rozp. z 1994 r. su