II SA/Ka 834/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Zofia Borowicz /spr./ Sędziowie: NSA Szczepan Prax WSA Stanisław Nitecki Protokolant refer. stażysta Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2004 r. sprawy ze skargi M.L. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. numer [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącego kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C. uznano M.L. za osobę bezrobotną z tymże dniem i przyznano mu prawo do zasiłku od [...]r. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 6 pkt 6 lit. b i art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. z 2001 r. Dz.U. Nr 6, poz. 56 ze zm./ z upoważnienia Prezydenta Miasta C. odmówiono przyznania M.L. prawa do zasiłku przedemerytalnego. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zgodnie z art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze są uwzględnione po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach. Natomiast świadectwo wykonywania pracy w szczególnych warunkach przez innego pracownika zatrudnionego w tym samym zakładzie /na tym samym stanowisku/ nie jest dokumentem umożliwiającym zaliczenie tego okresu do uprawnień skarżącego. Z tych przyczyn orzeczono o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. W odwołaniu od powyższej decyzji M.L. wniósł o zaliczenie do okresu zatrudnienia okresu pracy wykonywanej w warunkach szczególnych w czasie zatrudnienia w Przedsiębiorstwie A w C. w latach [...] na stanowisku [...]. Wyjaśnił, że zakład ten został postawiony w stan likwidacji w [...]r. Zarzucił, że Archiwum Zlikwidowanych Przedsiębiorstw Państwowych w C. nie może wystawić mu zaświadczenia o pracy w szczególnych warunkach, gdyż prawdopodobnie nie ma takich wpisów w jego aktach. Dodał, że kolega pracujący na tym stanowisku dostał takie zaświadczenie od Syndyka Masy Upadłości. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17.12.2001 r. o zmianie ustawy o... zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. Nr 154, poz. 1793/ z upoważnienia Wojewody Ś. – utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż z materiału dowodowego wynika, że skarżący zarejestrował się w PUP w dniu [...]r. z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]r. Na podstawie przedłożonych świadectw pracy ustalono, że posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący [...] lata, miesiąc i [...] dni. Natomiast w dniu [...]r. dostarczył do PUP świadectwo pracy S.S. wystawione przez Syndyka Masy Upadłości Przedsiębiorstwa A w C. i wystąpił o doliczenie okresu od [...] do [...]r. oraz od [...] do [...]r. jako pracy w szczególnych warunkach. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 37j ust. 1 i ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wywiódł, że okresy zatrudnienia, w których stale i w pełnym wymiarze czasu pracy wykonywana była praca w szczególnych warunkach stwierdza zakład pracy na podstawie posiadanej dokumentacji w świadectwie wykonywania prac w szczególnych warunkach wystawionym wg wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.02.1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze /Dz.U. Nr 8 poz. 43 ze zm. - § 2 ust. 2/. Organ odwoławczy powołując się na pogląd Sądu Najwyższego zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 8.04.1999 r. sygn. akt II UKN 619/98 /opubl. OSNAP 2000/11/439/ wywiódł, że fakt wykonywania pracy w warunkach szczególnych potwierdzają pracodawcy w świadectwie pracy lub w świadectwie wykonywania pracy w szczególnych warunkach. Dokument ten dla organu orzekającego jest wiążący zarówno w pozytywnym jak i negatywnym znaczeniu. Oznacza to, że przedłożone zaświadczenie jest dowodem na fakt wykonywania przez pracownika pracy w szczególnych warunkach, a odmowę wydania takiego zaświadczenia należy traktować jako brak dowodu na potwierdzenie wykonywania pracy tego rodzaju. Nadto organ odwoławczy zaakceptował pogląd wyrażony w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, iż świadectwo pracy S.S. nie stanowi dowodu, że odwołujący wykonywał pracę w szczególnych warunkach. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną M.L. zarzucił, że w okresie od [...]r. do [...]r. był zatrudniony na stanowisku [...], pracował też na [...] i w tym okresie pracy były odprowadzane składki ZUS zgodnie z obowiązującym w tym okresie zatrudnienia przepisami. Praca wykonywana w tym okresie była pracą w tzw. warunkach szczególnych i dlatego wnosił o zaliczenie tego okresu do okresu uprawniającego uzyskanie zasiłku przedemerytalnego. Zarzucił, iż czynił liczne starania o uzyskanie potwierdzenia powyższej okoliczności w Archiwum Zlikwidowanych Przedsiębiorstw Państwowych w C., u Syndyka Masy Upadłości [...] w C. a także w ZUS-ie w C. Wszędzie jednak uzyskał informację, że potwierdzenie faktu zatrudnienia w warunkach szczególnych może uzyskać jedynie od pracodawcy. Ponieważ pracodawca nie istnieje dlatego zwrócił się w tej sprawie do Wojewody składając odwołanie od decyzji. Skarżący wniósł o uwzględnienie trudnej sytuacji w jakiej się znalazł podkreślając, że wyczerpał wszystkie możliwe miejsca odwołań. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie prezentując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że rozporządzenie MPiPS z dnia 15.05.1996 r. w sprawie szczegółowej treści świadectwa pracy oraz sposobu i trybu jego wydawania i prostowania /Dz.U. Nr 60. poz. 282/ stanowi, że świadectwo pracy winno zawierać oprócz informacji określonych w art. 97 § 2 kp, także informacje niezbędne do ustalenia uprawnień ze stosunku pracy i uprawnień z ubezpieczenia społecznego, dotyczące m.in. okresu wykonywania pracy w szczególnych warunkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie przed tą datą nie zostało zakończone. Zatem stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ podlega ona rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ - zwanej dalej p.s.a. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ Sąd Administracyjny dokonuje kontroli aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.s.a. pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie spełnia ona wymogów prawa. Stosownie do art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. z 2003 r. Dz.U. Nr 58, poz. 514 ze zm./ obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji /a to z uwagi na treść art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o... zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu... Dz.U. Nr 154, poz. 1793/ - zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury wynoszący dla mężczyzn 35 lat lub też 30 lat, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Z dniem 12 września 2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej /Dz.U. Nr 89, poz. 973/, która w art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dodała ust. 1a w brzmieniu: "Okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o których mowa w ust. 1, są uwzględnione po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu". Z powyższych uregulowań wynika, że w postępowaniu wszczętym po dniu 12 września 2001 r. zmierzającym do przyznania zasiłku przedemerytalnego okresy, o których mowa w art. 37j ust. 1a cyt. ustawy, zainteresowana osoba powinna wykazać poprzez przedłożenie odpowiedniej dokumentacji bądź też prawomocnego orzeczenia Sądu. Zatem w sytuacji gdy osoba zainteresowana ubieganiem się o przyznanie zasiłku przedemerytalnego nie dysponowała odpowiednią niezbędną do tego celu "odpowiednią dokumentacją" na podstawie której możliwe było stwierdzenie posiadania przez nią wymaganych okresów zatrudnienia w szczególnych warunkach, mogła ona na ogólnych zasadach wystąpić do właściwego sądu z powództwem o ustalenie w trybie art. 189 kpc w celu uzyskania orzeczenia sądowego potwierdzającego jej zatrudnienie w szczególnych warunkach w określonym czasie. Uchylenie art. 37j cyt. ustawy nie pozbawiło pracownika zainteresowanego stwierdzeniem wykonywania pracy w warunkach szczególnych prawa wystąpienia na podstawie art. 189 kpc z powództwem o ustalenie, jeżeli ma w tym interes prawny /postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 10 lipca 2002 r. sygn. III KK 02/02, opubl. OSNP 2003/14/345/. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący w dniu [...]r. przedłożył do organu zatrudnienia stosowne dokumenty i wnioskował o zaliczenie okresu zatrudnienia od [...] do [...]r. i od [...] do [...] jako okresu pracy w tzw. warunkach szczególnych w celu przyznania zasiłku przedemerytalnego. Wówczas obowiązywał już art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Trafnie uznały orzekające organy, że przedłożone przez skarżącego świadectwo pracy S.S. potwierdzające jego okresy zatrudnienia w warunkach szczególnych nie może – na tle uregulowań art. 37j ust. 1a cyt. ustawy – stanowić wystarczającego dowodu potwierdzającego, że skarżący we wnioskowanych okresach wykonywał pracę w tzw. warunkach szczególnych. Zgodzić się też należy z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w świetle uregulowań art. 37j ust. 1a oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze /Dz.U. Nr 8, poz. 43 ze zm./ okresy zatrudnienia, w których stale i w pełnym wymiarze czasu pracy wykonywana była praca w szczególnych warunkach stwierdza zakład pracy na podstawie posiadanej dokumentacji w świadectwie wykonywania pracy w szczególnych warunkach. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący nie przedstawił organowi świadectwa wykonywania pracy w szczególnych warunkach wydanego przez pracodawcę, bowiem Przedsiębiorstwo A w C. uległo likwidacji Okoliczności te wynikały z przedłożonych przez skarżącego zaświadczeń z dnia [...]r. i z dnia [...]r. wystawionych przez Zakład Obsługi Ś. Urzędu Wojewódzkiego Archiwum Zlikwidowanych Przedsiębiorstw w C. Jednakże w ocenie Sądu nie oznacza to, że przedłożone przez skarżącego zaświadczenie należało potraktować jako brak dowodu na potwierdzenie wykonywania pracy tego rodzaju, skutkującego automatycznie odmową przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Organ odwoławczy przedłożone zaświadczenie potraktował jako "odmowę wydania zaświadczenia" powołując się przy tym na pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 8 kwietnia 1999 /sygn. II UKN 619/98, opubl. OSNP 2000/11/439/. Otóż pogląd ten został wyrażony na tle odmiennego stanu faktycznego i na gruncie uregulowań proceduralnych obowiązujących w sprawach emerytalno-rentowych. Ponadto stwierdzić należy, że treść przedłożonych przez skarżącego zaświadczeń nie dawała podstaw do jednoznacznych stwierdzeń, iż skarżący w spornych okresach nie wykonywał pracy w tzw. warunkach szczególnych. Nietrafnie przy tym organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę powołuje się na uregulowania zawarte w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15.05.1996 r. w sprawie szczegółowej treści świadectwa pracy oraz sposobu i trybu jego wydawania i prostowania /Dz.U. Nr 60, poz. 282/ w zw. z art. 97 § 2 kp. Otóż przywołane rozporządzenie w § 1 pkt 11 rzeczywiście wskazuje, że świadectwo pracy winno zawierać także informacje dotyczące okresu wykonywania pracy w szczególnych warunkach. Należy jednak zauważyć, że rozporządzenie to weszło w życie z dniem 2 czerwca 1996 r. zaś sporne okresy zatrudnienia odnoszą się do lat [...] – [...] i [...] – [...] i świadectwo pracy skarżący za ten okres otrzymał przed [...]r. Natomiast obowiązujące poprzednio rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie świadectw pracy i opinii regulacji takiej nie zawierało /§ 7 cyt. rozporządzenia – Dz.U. Nr 45, poz. 269/. Przedłożone zaś przez skarżącego dowody w postaci świadectwa pracy z dnia [...]r., w.w. zaświadczenia czy też świadectwo pracy wykonywanej w warunkach szczególnych przez S.S. wskazywały, że w spornych okresach skarżący mógł wykonywać pracę w tzw. warunkach szczególnych. Zgodnie z wykazem A /dział V pkt 5/ stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze /Dz.U. Nr 8, poz. 43 ze zm./ praca przy [...] została zaliczona do prac w szczególnych warunkach. Obowiązujący zaś w dacie orzekania przez organy obydwu instancji przepis art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jednoznacznie stwierdził, że wykonywanie pracy w szczególnych warunkach, o których mowa w ust. 1, może być wykazane także na podstawie prawomocnego orzeczenia Sądu. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 maja 2002 r. /sygn. akt III PZP 6/02, opubl. OSNP 2003/9/213/ stwierdził wprost, że w okresie obowiązywania art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, byłemu pracownikowi przysługiwało przeciwko byłemu pracodawcy roszczenie o ustalenie wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze dla potrzeb uzyskania zasiłku przedemerytalnego. W myśl art. 8 kpa organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Natomiast przepis art. 9 kpa stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy te czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają mu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ocenie Sądu przy wydaniu zaskarżonej decyzji zostały naruszone przedstawione zasady postępowania określone w art. 8 i 9 kpa, a także art. 7 kpa. Skoro bowiem w czasie prowadzonego postępowania administracyjnego obowiązywał art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, organy orzekające przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 7, 8 i 9 kpa zobligowane były pouczyć skarżącego o treści omawianego przepisu, a w szczególności o możliwości wystąpienia z powództwem o ustalenie na podstawie art. 189 kpc. W aktach sprawy brak dowodu, że orzekające organy powyższy tryb zastosowały. W szczególności nie można uznać, że skarżący został pouczony w myśl art. 9 kpa o okolicznościach prawnych dotyczących jego praw, bowiem oświadczenie o obowiązku zapoznania się z przepisami omawianej ustawy, które skarżący podpisał nosi datę: [...]r. a więc dotyczy uregulowań prawnych zawartych w tej ustawie przed jej nowelizacją. Pouczenie o treści art. 37j ust. 1a tej ustawy powinno być zaś wyraźne, znaleźć stosowne udokumentowanie w aktach sprawy z zastosowaniem ewentualnie uregulowań zawartych w art. 97 § 1 pkt 5 kpa i art. 100 § 1 kpa w myśl, których organ administracji publicznej może wezwać stronę do wystąpienia w oznaczonym terminie do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzją organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 37j ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz zasad określonych w art. 7, 8 i 9 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.s.a. Ponieważ wyrok Sądu jest nieprawomocny na mocy art. 152 p.s.a. Sąd orzekł, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 209 p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Na skutek uchylenia decyzji sprawa z wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku przedemerytalnego wymaga rozpoznania na podstawie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, z uwzględnieniem przepisu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy ...o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu... /Dz.U. Nr 154, poz. 1793/, który w odniesieniu do wskazanych w tym przepisie osób nakazuje stosować przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obowiązujące przed wejściem w życie powołanej ostatnio ustawy. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z zachowaniem reguł zawartych w art. 7, 8 i 9 kpa powyżej bliżej ukierunkowanych w celu ustalenia istnienia przesłanek z art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. SJ/