II SA/Ka 85/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant Ewa Olender po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2004 r. przy udziale- sprawy ze skargi G. G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. orzekł, że u G. G. brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w postaci zawodowego uszkodzenia narządu słuchu, wskazanej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Jako podstawę prawną decyzji wskazał: art. 1 pkt. 2, art. 4 pkt. 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575), § 1,7 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, że istotnym warunkiem dla stwierdzenia choroby zawodowej jest jej uprzednie rozpoznanie przez jednostkę służby zdrowia oraz wykazanie, że warunki pracy miały wpływ na powstanie choroby. G. G. był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w S. oraz w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., gdzie orzeczono o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Organ I instancji przyznał, że G. G. pracując w latach 1976-1993 w KWK A w C. jako górnik pod ziemią oraz w latach 1993-2001 r. w KWK B w K. jako górnik strzałowy pod ziemią był narażony na powstanie choroby zawodowej. Od tej decyzji odwołał się G. G., który w uzasadnieniu wyjaśnił, że stwierdzono u niego ubytek słuchu, kiedy odchodził na emeryturę. W tej zaś sytuacji należało stwierdzić u niego istnienie choroby zawodowej. Decyzją z [...] r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., powołując się na art.138 § 1 pkt. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że G. G. w latach 1976-2001 pracował w KWK A i KWK B jako górnik pod ziemią, gdzie hałas w środowisku pracy był istotnym zagrożeniem dla narządu słuchu. Następnie powołując się na wyniki badań przeprowadzonych przez placówki diagnostyczne obu stopni wyjaśnił, że wykluczono istnienie choroby zawodowej narządu słuchu, chociaż rozpoznano u badanego obustronne obniżenie ostrości słuchu nie dające jednak z lekarskiego punktu widzenia podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Organ odwoławczy wyraził przy tym pogląd, że nie każde przesunięcie progu słuchu skutkuje upośledzeniem sprawności narządu słuchu. Nawet jeśli istnieje związek przyczynowy z wykonywaną pracą, taki stan nie jest chorobą, tylko odchyleniem od normy skutkującym zaburzeniem funkcji narządu słuchu. Stwierdzone u badanego obniżenie ostrości słyszenia nie skutkuje socjalną niewydolnością słuchu, ponieważ zachowana jest funkcja – odbiór i rozumienie mowy. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego G. G. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu powołując się na wyniki badań stwierdził, że stwierdzony niedosłuch jest następstwem warunków wykonywania pracy, które miały bezpośredni wpływ na powstanie schorzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Skarga G. G. zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do § 1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze, zm.), za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że w przypadku pozytywnego ustalenia, że rozpoznane u pracownika schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, a wykonywana przez niego praca odbywała się w warunkach narażających na jej powstanie, to istnieje domniemanie związku przyczynowego miedzy schorzeniem będącym chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie. W prowadzonym przez właściwego inspektora sanitarnego postępowaniu w tym przedmiocie należy więc zebrać w pierwszej kolejności dane dotyczące stopnia, rodzaju i czasu narażenia zawodowego, sposobu wykonywania pracy (§ 1 ust. 2 tego rozporządzenia), a następnie poddać pracownika badaniom w wyspecjalizowanych jednostkach diagnostycznych powołanych do rozpoznania chorób zawodowych, które orzeczenia wydają nie tylko w oparciu o własne badania kliniczne i dostępną dokumentację lekarską, ale również na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych i wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy (§ 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia). Dopiero wyniki dochodzenia epidemiologicznego oraz orzeczenia lekarskie jednostek diagnostycznych stanowią podstawę do oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań, w konsekwencji wydania decyzji o stwierdzeniu bądź braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej (§ 10 ust. 1 rozporządzenia, art. 77 i art. 80 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie wyniki dochodzenia epidemiologicznego wykazały, że G. G. pracując w latach 1976-2001 w KWK A i KWK B był narażony na hałas ponadnormatywny. Ponowne orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej po dokonaniu oceny stanu zdrowia badanego wydał [...] r. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Poradnia Chorób Zawodowych w S., stwierdzając brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że u skarżącego rozpoznano przesunięcie progu słuchu po uwzględnieniu fizjologicznej poprawki: UP 25 dB, UL 25 dB. Stwierdzono tam, że stan narządu słuchu nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie choroby zawodowej. Zatem istota sporu w tej sprawie sprowadza się do ustalenia czy orzeczenia lekarskie z [...] r. i [...] r., mające charakter opinii biegłych w rozumieniu art. 84 K.p.a. (por. wyrok NSA z 19 lutego 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1452/97, opubl. w Pr.Pracy 1999/11/39) są opiniami pełnymi, jasnymi i nie zawierającymi żadnych sprzeczności. Otóż w orzeczeniu lekarskim z [...] r. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w S. stwierdzono u skarżącego obustronny niedosłuch typu odbiorczego o poziomie UP-31 dB, UL-24 dB. Lekarze uznali, że stwierdzony stopień uszkodzenia słuchu nie ma takiego nasilenia, aby z lekarskiego punktu widzenia można było go zakwalifikować jako chorobę. Powyższy wniosek jest wadliwy skoro przeszkodę w zakwalifikowaniu stwierdzonego uszkodzenia słuchu upatruje się w bliżej nieokreślonym kryterium stopnia ubytku słuchu, chociaż - jak to wyżej przedstawiono - prawna definicja przedmiotowej choroby zawodowej nie zawiera takiego ograniczenia. Wadliwy wniosek orzeczenia lekarskiego został bezkrytycznie przyjęty w decyzji organu I instancji. Natomiast organ odwoławczy pominął to, że wniosek jednostki diagnostycznej drugiego stopnia również pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi przepisami prawa materialnego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wyraził pogląd, że stwierdzone u skarżącego obustronne obniżenie ostrości słyszenia nie powoduje upośledzenia funkcji narządu słuchu. To zaś powoduje, że brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach - obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - wielokrotnie w swoich orzeczeniach w podobnych sprawach prezentował pogląd, że każde odejście od normy prawidłowości fizjologicznej danego narządu jest jego uszkodzeniem, stąd każdy przypadek odchylenia od wzorca jest cechą patologiczną. Norma zdrowotna jest bowiem oznaką sprawności danego narządu, zaś stan odmienny jest jej obniżeniem. Błędne jest więc twierdzenie, że ubytki słuchu poniżej określonej wielkości nie powodują skutków zdrowotnych, czy też socjalnej niewydolności. Każdy ubytek słuchu jest w istocie oznaką obniżenia sprawności narządu słuchu. O chorobie zawodowej nie decydują względy medyczne, a tylko prawne. Dlatego też, rozpoznanie niedosłuchu odbiorczego (który zawsze jest wywołany czynnikiem zewnętrznym) oraz ustalenie, że badany był zatrudniony w hałasie, przy braku innych okoliczności i domniemaniu związku przyczynowego - uzasadnia uznanie schorzenia za chorobę zawodową. Należy przypomnieć, że z prawnego punktu widzenia pojęcie choroby zawodowej nie jest związane z rozmiarem doznanego uszczerbku na zdrowiu, oznacza natomiast kwalifikację prawną choroby biologicznej i można o niej mówić w odniesieniu do chorób wymienionych w Wykazie chorób zawodowych, w wypadku stwierdzenia, że zachorowanie ma swą przyczynę w warunkach wykonywania pracy. W tej sytuacji, skoro u skarżącego stwierdzono ubytek słuchu (uszczerbek na zdrowiu) i stwierdzono ponadnormatywne natężenie hałasu na stanowiskach pracy, którą wykonywał, to ten ubytek słuchu, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w pkt. 15 Wykazu chorób zawodowych, należy zakwalifikować jako chorobę zawodową. W tej sprawie przecież bezspornym jest, że G. G. w latach 1976 - 2001 wykonywał pracę w warunkach ponadnormatywnego hałasu, jako górnik i górnik strzałowy pod ziemią, co stanowi dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego między utratą przez niego słuchu, a tymi warunkami (pracą). Należy podnieść, że omawianej problematyki dotyczy utrwalone już orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. , sygn. akt III RN 202/99 (Wokanda 2000/9/33) wyraził pogląd, że w świetle obowiązujących przepisów prawnych (§ 1 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych w związku z pkt. 15 załącznika do tego rozporządzenia - "Wykazu chorób zawodowych"), brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu jedynie ze względu na stopień stwierdzonego uszkodzenia, jeżeli wykazano, że uszkodzenie to zostało spowodowane na skutek hałasu w miejscu pracy. Wyrażono również pogląd, że rozpoznanie zawodowego uszkodzenia słuchu tylko w jednym uchu stwarza podstawę do stwierdzenia choroby zawodowej, o której mowa pod pozycją 15 wykazu chorób zawodowych (tak w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2002 r. sygn. III RN 78/01). Ponadto Sąd Najwyższy stwierdził, że o tym, czy schorzenie jest chorobą zawodową, decyduje związek przyczynowy między tym schorzeniem a warunkami pracy, nie zaś jego rozmiar, jeśli dane schorzenie figuruje w oficjalnym wykazie chorób zawodowych (orzeczenie SN, sygn. III RN 110/98). Odmienne rozstrzygnięcie - w ocenie Sądu - mogłoby zapaść tylko wówczas, gdyby wykazano inną przyczynę niedosłuchu. Takiej innej przyczyny niedosłuchu w toku niniejszego postępowania jednak nie wykazano. Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), jako wydaną z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię prawnego pojęcia choroby zawodowej - uszkodzenie słuchu wywołanego działaniem hałasu i w konsekwencji - przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. Na końcu, należy przypomnieć, że w dniu orzekania przez Sąd w tej sprawie obowiązywało już nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz. 1115). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będą miały jednak zastosowanie dotychczasowe przepisy. Według § 10 wskazanego rozporządzenia, postępowanie rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (3 września 2002 r.), czyli postępowanie będące w toku, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Skoro więc nie zawężono granic owego postępowania, zwłaszcza do granic ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego, kiedy to po uchyleniu decyzji przez Sąd należałoby stosować nowe przepisy, należy przyjąć, iż chodzi o postępowanie w jego całokształcie, a zatem obejmujące również postępowanie w zakresie kontroli legalności decyzji administracyjnych, czyli postępowanie przed sądem administracyjnym. Sformułowanie wskazanego przepisu prowadzi do konkluzji, iż postępowanie jest rozpoczęte (w domyśle niezakończone) wówczas, gdy sprawa nie została o ogóle rozstrzygnięta, bądź gdy decyzja wydana w sprawie nie nosi znamion ostateczności i prawomocności. Z tych powodów, nowe przepisy należy stosować wyłącznie do spraw wszczętych od 3 września 2002 r.