II SA/Ka 850/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Asesor WSA Iwona Bogucka, Asesor WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., na podstawie art. 1 pkt. 2, art. 4 pkt. 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 1998r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), §1, § 7 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 ze zm.) orzekł, że u D. N. brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – zawodowego uszkodzenia narządu słuchu – wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji w pierwszym rzędzie wskazał, że dla rozpoznania choroby zawodowej niezbędnym jest rozpoznanie przez kompetentną placówkę diagnostyczną występującego schorzenia jako choroby zawodowej oraz wykazanie związku przyczynowego pomiędzy warunkami pracy a rozpoznaną chorobą, to oznacza udowodnienie, że czas rodzaj i stopień narażenia na czynnik szkodliwy daje duże, graniczące z pewnością prawdopodobieństwo wystąpienia choroby. W oparciu o wyniki dochodzenia epidemiologicznego organ orzekający ustalił, że w trakcie zatrudnienia poczynając od 1980 r. do 1996 r., za wyjątkiem okresu od 1987 r. do 1990 r. D. N. pracował w narażeniu na hałas. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że oparł się na orzeczeniu Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy - Poradni Chorób Zawodowych w S., która to placówka rozpoznała u pracownika obustronne przewodzeniowo – odbiorcze uszkodzenie słuchu o poziomie 38 dB w uchu prawym i 36 dB w uchu lewym. Z uwagi na charakter ubytku słuchu nietypowy dla zawodowego uszkodzenia słuchu jednostka medyczna I stopnia nie rozpoznała choroby zawodowej. Następnie D. N. został przebadany w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Ta placówka diagnostyczna także nie rozpoznała choroby zawodowej, wskazała na obustronny niedosłuch mieszany, przewodzeniowo – odbiorczy. W konkluzji Powiatowy Inspektor Sanitarny uznał, że wprawdzie D. N. pracował w warunkach narażenia na działanie czynnika szkodliwego, to jednak z uwagi na treść orzeczeń lekarskich nie znalazł podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Odwołanie od decyzji wniósł D. N.. Nie zgodził się z wnioskami przedstawionymi w jej uzasadnieniu. Domagał się ponownego rozpoznania sprawy. Podniósł, że był badany przez Poradnię Chorób Zawodowych w S. i otrzymał orzeczenie lekarskie z dnia [...] 1997 r., stwierdzające obustronny odbiorczy ubytek słuchu. To orzeczenie jego zdaniem zostało wydane bezprawnie, albowiem upoważniony organ administracyjny nie wszczął postępowania, co pozbawiło skarżącego możliwości odwołania. Skarżący w dniu [...] 2002 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie choroby zawodowej w oparciu o orzeczenie lekarskie z [...] 1997 r. W tej sytuacji orzeczenia lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy - Poradni Chorób Zawodowych w S. i Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. placówek medycznych są bezprawne i na ich podstawie bezzasadnie Powiatowy Inspektor Sanitarny orzekł brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Po rozpoznaniu odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia14 czerwca 1960 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98,poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest ustalenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy, a chorobą. Organ odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, a dotyczące przebiegu pracy D. N.. Uznał, że pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Dalej stwierdził, iż skarżący był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. [...]1997 r. i [...] 2002 r. oraz przebywał na obserwacji klinicznej od [...] do [...] 2002 r. w Szpitalu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Lekarze specjaliści obu kompetentnych placówek diagnostycznych wykluczyli w orzeczeniach z [...] 1997 r., [...] 2002 r. i [...] 2002 r. istnienie choroby zawodowej narządu słuchu. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż z lekarskiego punktu widzenia rozpoznanie obustronnego niedosłuchu mieszanego, który nie jest typowy dla przewlekłego urazu akustycznego uniemożliwia rozpoznanie choroby zawodowej. Nadto progresja niedosłuchu, w porównaniu do badania wykonanego w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. w 1997 r., przy braku narażenia na ponadnormatywny hałas od 1996 r. również nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej. Odnosząc się do zarzutu nie wszczęcia postępowania po wydaniu orzeczenia w 1997 r., organ odwoławczy wyjaśnił, że na mocy art. 61 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z uwagi na fakt, iż w 1997 r. właściwy inspektor sanitarny nie otrzymał orzeczenia lekarskiego, a strona nie wniosła o wszczęcie postępowania, nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u D. N. zostało wszczęte z urzędu przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. w dniu [...] r., po otrzymaniu orzeczenia lekarskiego z Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S.. Na koniec organ odwoławczy wskazał, że jednostki medyczne I i II stopnia w swych opiniach odniosły się do orzeczenia lekarskiego z 1997 r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. N. nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu II instancji i domagał się uchylenia decyzji. Zarzucił organowi inspekcji sanitarnej naruszenie prawa materialnego, a to §3, § 8, § 9 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, art. 6, 7, 8, 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że z winy skarżącego nie wszczęto postępowania w 1997 r. Podniósł, że przerzucanie obowiązku złożenia wniosku na stronę postępowania jest niedopuszczalne, gdyż orzeczenie lekarskie z 1997r. nie zawierało podstawy prawnej, i to na lekarzu a nie na stronie spoczywał obowiązek powiadomienia inspektora sanitarnego o przeprowadzonym badaniu. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołał szereg orzeczeń Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Następnie w piśmie procesowym wniósł o stwierdzenie choroby zawodowej w oparciu o orzeczenie lekarskie z 1997 r., o stwierdzenie nieważności orzeczenia lekarskiego z 2002 r. wydanego przez Poradnię Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S., stwierdzenie nieważności decyzji organów I i II instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz argumenty przytoczone w jej uzasadnieniu. Dodatkowo wskazał, że orzeczenia placówek diagnostycznych uniemożliwiały wydanie innej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie ustawy reformujące sądownictwo administracyjne, a to ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) , ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) . Zgodnie z art. 97 § 1 tej ostatniej ustawy sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 85 powołanej ostatnio ustawy z dniem 1 stycznia 2004 r. utworzono w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego wojewódzkie sądy administracyjne, działające na podstawie przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz zniesiono ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z § 1 pkt. 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72 poz. 652) dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w tej sytuacji władny był rozpoznać niniejszą sprawę. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ administracji sanitarnej nie naruszył prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji i podanych w niej motywów stwierdził, iż ocena dowodów, jakiej dokonał w tej sprawie organ odwoławczy nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem:" Organ administracji państwowej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Oznacza to, że organ administracji państwowej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana z uwzględnieniem norm prawa procesowego i z zachowaniem reguł tej oceny. Reguły te polegają na tym, że: -należy opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania, -materiał ten musi być poddany wszechstronnej ocenie, -ocena ta powinna odnosić się do poszczególnych dowodów z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy, (tak B. Adamiak w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 1996 r. str. 376-378). Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Tak też było w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy rozważył wnikliwie zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak również przeprowadził wszystkie dowody niezbędne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Zarzuty postawione organowi administracji w skardze nie stanowią w ocenie Sądu o naruszeniu przez ten organ przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że organ administracji sanitarnej dokonał na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustaleń odmiennych od tych, które prezentuje skarżąca nie świadczy jeszcze o naruszeniu prawa przez ten organ. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących naruszenia § 1, § 3, § 8 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze, zm.), należy przede wszystkim zauważyć, że stosownie do §1 ust.1 rozporządzenia, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że w przypadku pozytywnego ustalenia, że rozpoznane u pracownika schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, a wykonywana przez niego praca odbywała się w warunkach narażających na jej powstanie, to istnieje domniemanie związku przyczynowego między schorzeniem będącym chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie. W prowadzonym przez właściwego inspektora sanitarnego postępowaniu w tym przedmiocie należy więc zebrać w pierwszej kolejności dane dotyczące stopnia, rodzaju i czasu narażenia zawodowego, sposobu wykonywania pracy (§ 1 ust. 2 tego rozporządzenia), a następnie poddać pracownika badaniom w wyspecjalizowanych jednostkach diagnostycznych powołanych do rozpoznania chorób zawodowych, które orzeczenia wydają nie tylko w oparciu o własne badania kliniczne i dostępną dokumentację lekarską, ale również na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych i wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy (§ 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia). Dopiero wyniki dochodzenia epidemiologicznego oraz orzeczenia lekarskie jednostek diagnostycznych stanowią podstawę do oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań, w konsekwencji wydania decyzji o stwierdzeniu bądź braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej (§ 10 ust. 1 rozporządzenia, art. 77 i art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego). W rozpoznawanej sprawie wyniki dochodzenia epidemiologicznego wykazały, że D. N. w okresie wykonywania pracy zawodowej w latach od 1980 - 1987, 1990 - 1996 pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania przewlekłego urazu akustycznego. Ponowne orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej po dokonaniu oceny stanu zdrowia pracownika wydał [...] 2002 r. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., stwierdzając brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że stwierdzony u D. N. obustronny niedosłuch typu mieszanego, przewodzeniowo – odbiorczy nie jest charakterystyczny dla przewlekłego zawodowego urazu akustycznego. Odniesiono się także do badania wykonanego w 1997 r. w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S., stwierdzając że badanie audiometryczne wykonane po roku od zakończenia ekspozycji zawodowej na hałas również nie uzasadniało rozpoznania choroby zawodowej. Zatem istota sporu w tej sprawie sprowadza się do ustalenia czy orzeczenie lekarskie jednostki medycznej II stopnia mające charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 lutego 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1452/97, opubl. w Pr.Pracy 1999/11/39) jest opinią pełną, jasną i nie zawierającą żadnych sprzeczności. W ocenie Sądu, organ odwoławczy był uprawniony do przyjęcia, że ten dowód - w istocie decydujący o sposobie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej - posiada wskazane walory. Istotność tego dowodu polega bowiem na tym, że ze względów medycznych biegły wykluczył istnienie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym schorzeniem, a warunkami wykonywania pracy przez D. N.. Należy przypomnieć, że o chorobie zawodowej nie decydują względy medyczne, a tylko prawne. Pojęcie choroby zawodowej oznacza kwalifikację prawną choroby biologicznej i można o niej mówić w odniesieniu do chorób wymienionych w wykazie chorób zawodowych, w wypadku stwierdzenia, że zachorowanie ma swą przyczynę w warunkach wykonywania pracy. Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych, rozpoznaną u pracownika chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych należy zakwalifikować jako chorobę zawodową po uprzednim ustaleniu, że był on zatrudniony w warunkach narażenia na jej powstanie. To zaś oznacza, że przy braku innych ustaleń dotyczących narażenia i domniemaniu związku przyczynowego – takie schorzenie z mocy prawa uznane jest za chorobę zawodową. Należy podnieść, że omawianej problematyki dotyczy utrwalone już orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również Sądu Najwyższego, który stwierdził, że o tym, czy schorzenie jest chorobą zawodową, decyduje związek przyczynowy między tym schorzeniem a warunkami pracy (...), jeśli dane schorzenie figuruje w oficjalnym wykazie chorób zawodowych (orzeczenie SN, sygn. III RN 110/98). Odmienne rozstrzygnięcie w sprawie choroby zawodowej może zapaść tylko wówczas, gdy wykazano inną przyczynę jej powstania. Taką inną przyczynę choroby w toku niniejszego postępowania wskazała placówka diagnostyczna, a organ odwoławczy na tej podstawie uznał, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy D. N.. Z kolei, § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych stanowi, że podejrzenie o chorobę zawodową do jednostek organizacyjnych właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych, są obowiązani zgłaszać: zakłady społecznej służby zdrowia, lekarze, którzy przy wykonywaniu zawodu poza zakładami społecznej służby zdrowia powzięli podejrzenie o chorobę zawodową , lekarze weterynarii, którzy przy wykonywaniu zawodu stwierdzili u pracownika stykającego się z chorymi zwierzętami objawy mogące nasuwać podejrzenie o chorobę zawodową, zakłady pracy zatrudniające pracownika, zainteresowany pracownik . D. N. został przebadany w 1997 r. przez właściwą jednostkę organizacyjną Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy - Poradnię Chorób Zawodowych w S., która stwierdziła brak przesłanek do orzeczenia choroby zawodowej. Zgodnie z treścią § 8 rozporządzenia właściwa jednostka, w tym wypadku Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy - Poradnia Chorób Zawodowych w S., winna przesłać orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wraz z posiadaną niezbędną dokumentacją właściwemu inspektorowi sanitarnemu. Pracownik, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania, za pośrednictwem jednostki organizacyjnej właściwej w sprawie rozpoznania choroby zawodowej. Z akt administracyjnych przesłanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wynika, aby Poradnia Chorób Zawodowych w S. przesłała orzeczenie lekarskie z 1997 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., nie wynika też, aby D.N. w 1997 r. kwestionował niekorzystne dla siebie orzeczenie lekarskie. W tej sytuacji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie posiadając informacji o orzeczeniu lekarskim przy braku wniosku skarżącego nie miał podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Orzeczenie lekarskie z 1997 r. było analizowane po wszczęciu postępowania z urzędu [...] 2002 r. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ka. i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K.. Odniosły się do niego również w orzeczeniach lekarskich placówki medycznych I i II stopnia. Tak więc, zarzut nieważności decyzji z uwagi na oparcie jej na nieważnych orzeczeniach lekarskich nie może się ostać. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).