II SA/Ka 878/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi A. J., E. W., A. W., J. D.,P. K., E. K., K. J. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie protestu do projektu planu miejscowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały ze skargi A. J. i orzeka, że uchwała ta nie może być wykonywana, 2. odrzuca skargę pozostałych skarżących, 3. zasądza od Gminy M. na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...] zł ([...]). Rada Miejska w M. uchwałą nr [...] z dnia [...]r., zmienioną uchwałą nr [...] z [...]r. przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. objętego załącznikiem graficznym do uchwały i opisanego w § 2 uchwały z [...]r. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od [...]r. do [...] r. W związku z wyłożeniem projektu w dniu [...]r. A. J. złożyła pismo określone jako "protest" w stosunku do ustaleń projektu odnośnie działek położonych przy ul. [...], oznaczonych nr [...] i [...] (zapis w projekcie [...]). Domagała się zmiany zapisu przez wykreślenie ustalenia dopuszczającego na tych działkach działalność warsztatów samochodowych. Podała, że aktualnie na działkach nr [...] i [...] istnieje warsztat blacharsko-samochodowy z stanowiskami lakierniczymi, który od lat szkodliwie wpływa na środowisko. Zapisy projektu w stosunku do tych działek umożliwią dalsze istnienie warsztatu, a nawet jego rozbudowę. Jak wynika z dołączonego do akt planistycznych wykazu protestów i zarzutów złożonych do wyłożonego projektu Zarząd Gminy M. częściowo "protest" uwzględnił. Z wskazanego dokumentu – wykazu – nie wynika zakres tego uwzględnienia. Mimo częściowego uwzględnienia "protestu" został on w całości przekazany Radzie Miejskiej, która zaskarżoną uchwałą z dnia [...]r. nr [...]odrzuciła protest A. J., dotyczący projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniowo-usługową o niskiej intensywności zabudowy "określonego w ustaleniach projektu symbolem [...]". W podstawie prawnej uchwały powołano art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. nr 142, poz.1591 z 2001 r.) oraz art.18 ust.2 pkt 10 i art.23 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. nr 15, poz.139 z 1999 r. z zm.). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Rada odwołała się do art.4 ust.1 ustawy z 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i podała, iż dotychczasowy zapis planu dla spornego terenu umożliwiał prowadzenie na nim działalności związanej z obsługą pojazdów samochodowych, w tym także działalność lakierniczą. Nie leży w interesie gminy całkowita likwidacja tej działalności. Projekt istotnie dla terenu [...] przewiduje zapis umożliwiający dalsze prowadzenie dotychczasowej działalności. Jednakże jako częściowe przyjęcie protestu wprowadza się zapis uniemożliwiający powiększenie zakresu świadczonych usług w kierunku lakierniczym, a w szczególności zwiększenia ilości istniejących stanowisk lakierniczych. Nadto ustalenia planu zostaną uściślone przez zobowiązanie właściciela zakładu do modernizacji, która spowoduje zamknięcie wszelkich uciążliwości w granicach własności. Na powyższą uchwałę skargę do NSA złożyli A. J., E. W., A. W., J. D., P. K., E. K. i K. J. Skarżący domagali się zmiany zapisów dla jednostki [...] przez wykreślenie usług samochodowych. Twierdzili, że dotychczas istniejący zakład został zrealizowany z naruszeniem przepisów o planowaniu przestrzennym, jest szkodliwy dla otoczenia a zapisy projektu umożliwią jego dalsze funkcjonowanie a nawet rozbudowę. Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi z argumentacją jak w zaskarżonej uchwale. Na rozprawie w dniu [...]r. skarżąca A. J. wyjaśniła, że jej małoletni syn P. jest właścicielem działki bezpośrednio sąsiadującej z działką [...] i obie działki objęte są zapisem [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz.139 z zm.) przewiduje dwa instrumenty oddziaływania w stosunku do projektów planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonych do publicznego wglądu, jakimi są protesty, przewidziane w art.23 ustawy i zarzuty wnoszone na podstawie art.24 tej ustawy. Protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu miejscowego. Natomiast wniesienie zarzutu ograniczone jest do kręgu podmiotów, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami przyjętymi w projekcie planu. Zarówno protest jak i zarzut winny być wniesione na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu. W rozpoznawanej sprawie żądania i wnioski skarżącej A. J. do wyłożonego projektu planu zagospodarowania przestrzennego zostały zakwalifikowane jako protest i odrzucone zaskarżoną uchwałą, która nie wymagała uzasadnienia, jak też nie podlegała zaskarżeniu. Rada a wcześniej Zarząd nie podjął żadnych czynności w celu ustalenia czy składająca zastrzeżenia A. J. posiada interes prawny w złożeniu tych zastrzeżeń czy też nie. Na rozprawie Sąd w oparciu o wyjaśnienia skarżącej A. J. ustalił, iż jej małoletni syn jest właścicielem działki leżącej na obszarze objętym zmianą planu. Przysługuje małoletniemu, którego przedstawicielem ustawowym jest A. J. prawo własności gruntu do korzystania z własności z wyłączeniem osób trzecich. W związku z powyższym należy stwierdzić, że małoletni P. J., jako właściciel nieruchomości objętych zapisami wyłożonego do wglądu planu ma interes prawny w kwestionowaniu zapisów planu i wykazywania, że ingerują one w jego prawo własności, wyznaczając możliwe sposoby korzystania z rzeczy. Powyższą okoliczność powinny ustalić organy gminy, ma ona bowiem zasadnicze znaczenie do zakwalifikowania wniesionych zastrzeżeń do projektu przez A. J. Niewątpliwie o charakterze prawnym tych zastrzeżeń nie decyduje nazwa im nadana, czy nawet bezpośrednio wyrażona w nich treść. Najistotniejszym kryterium rozróżnienia i zaliczenia zgłoszonych zastrzeżeń bądź do kategorii sprzeciwu bądź do kategorii zarzutów, jest legitymacja prawna wnoszącego. Jeżeli podmiot wnoszący posiada interes prawny, w który ingerują zapisy planu, wówczas wniesione przez niego pismo winno być zakwalifikowane jako zarzut a nie sprzeciw (wyrok NSA z 14.05.1996 r. – sygn.akt 2329/95 ONSA 1997, nr 2, poz.81). Na aprobatę zasługuje zatem stanowisko wyrażone w tym przedmiocie przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z [...]r., sygn.akt [...], zgodnie z którym pisemne zastrzeżenia do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, które zostały wniesione przez właściciela nieruchomości położonej w granicach obszaru objętego tym projektem, mają znamiona zarzutu rozpatrywanego w trybie określonym w art.24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ([...], nr [...], poz. [...]). Obowiązek zakwalifikowania pisma do określonego rodzaju środków prawnych ciąży na organach gminy, rozpatrujących protesty i zarzuty. Organy te każdorazowo winny badać legitymację wnoszącego, jest to bowiem jedyny sposób na prawidłowe zakwalifikowanie pisma. W rozpatrywanej sprawie ani Zarząd Miasta, ani Rada Miejska podejmując uchwałę "o odrzuceniu protestu A.J.", nie dokonały analizy legitymacji skarżącej. Oznacza to, że kwalifikacja wniesionego przez nią pisma dokonana została w sposób arbitralny bez rozważenia interesu prawnego. Tymczasem z oświadczeń skarżącej wynika, że wniesione przez nią zastrzeżenia miały charakter zarzutu i powinny być rozpoznane w trybie art.24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś sama uchwała odpowiadać treści art.24 ust.3 tej ustawy. Błędna kwalifikacja pisma spowodowała brak wymaganego uzasadnienia bowiem nie odniesiono się do interesu prawnego skarżącej, co stanowi wadę zaskarżonej uchwały, powodując stwierdzenie jej nieważności. Nadto zaskarżona uchwała jest wewnętrznie sprzeczna, z jednej strony odrzuca ona "protest" skarżącej, a z drugiej strony stwierdza, iż częściowo został on uwzględniony przez wprowadzenie do projektu zapisu uniemożliwiającego, na terenie oznaczonym symbolem [...] o powiększenie zakresu świadczonych usług w kierunku lakierniczym oraz obowiązku zamknięcia wszelkich uciążliwości w granicach własności. Abstrahując od faktu, iż w istocie nie stanowiło to uwzględnienia "protestu", stwierdzenie zawarte w zaskarżonej uchwale o jego częściowym uwzględnieniu pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem. Z przedstawionych Sądowi akt postępowania planistycznego, a w szczególności wykazu zarzutów i protestów z oznaczonym stanowiskiem zarządu podjętym w trybie art.18 ust.2 pkt 8 ustawy wynika, iż protest A. J. został uwzględniony częściowo. W związku z tym Zarząd powinien radzie przedstawić "protest" do rozpoznania jedynie w części nieuwzględnionej. W wyroku z dnia 11 grudnia 2000 r. sygn.akt II SA/Ka 2124/99 (ONSA 2002, z.1, p.33) NSA stwierdził, że rażącym naruszeniem prawa jest podjęcie przez radę gminy uchwały o odrzuceniu zarzutu na ustalenia przyjęte w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, gdy uprzednio zarząd gminy w trybie art.18 ust.2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnił go w projekcie. Skoro w niniejszej sprawie Zarząd jak wynika z "wykazu" uwzględnił zastrzeżenia A. J. częściowo to radzie gminy mógł je tylko przekazać do rozpoznania w części nieuwzględnionej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270) "zwanej dalej ustawą psa", w związku z art.97 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z zm.), zwanej dalej "ustawą wprowadzającą", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały ze skargi A. J. Ponieważ skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutu może wnieść tylko osoba, która zarzut odrzucony tą uchwałą wniosła, skarga pozostałych skarżących podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna – art.58 § 1 pkt 6 ustawy psa. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art.55 ust.1 ustawy o NSA z dnia 11 maja 1995 r. w związku z art.97 § 2 ustawy "wprowadzającej" z 30.08.2002 r. W oparciu o art.152 ustawy psa zamieszczono w wyroku orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej uchwały. SW