II SA/Ka 2124/99

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi spółki z o.o. "G.-Ł.-O." w W. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia 16 czerwca 1998 r. w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego i na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części odrzucającej zarzut spółki oraz na podstawie art. 55 tej ustawy zasądził od Gminy Miejskiej w O. na rzecz skarżącej spółki pięćset złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska w O. uchwałą nr LVIII/498/98 z dnia 16 czerwca 1998 r., działając na podstawie art. 24 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./, postanowiła odrzucić zarzut spółki z o.o. "G.-S.A." w W. wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu "Z." w O. /par. 1 pkt 1 ppkt 1 uchwały/. W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska stwierdziła, że nieruchomości, do których spółka ma tytuł prawny, projekt planu przeznacza pod usługi komercyjne o znaczeniu ogólnomiejskim i programie istotnym dla promocji miasta /symbol UC 1/, pod drogę dojazdową /symbol KD/ oraz zespół parkingowy /symbol KP/. Ponadto północno-wschodni narożnik tego terenu został zarezerwowany pod nowo projektowany węzeł komunikacyjny. Takie przeznaczenie planistyczne jest zgodne z intencjami mieszkańców miasta, a radni Rady Miejskiej (...) wykluczyli możliwość przeznaczenia terenu na budowę stacji benzynowej, czego oczekuje spółka, która dała temu wyraz zgłaszając zarzut. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka "G.-S.A." w W. wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia 16 czerwca 1998 r. nr LVIII/498/98 z powodu rażącego naruszenia przepisów art. 7 i art. 8 Kpa oraz art. 1 ust. 1 pkt 5 i art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca zarzuciła, że Rada Miejska, odrzucając zarzut, bezzasadnie uchyliła się od oceny pozytywnych dla infrastruktury gminy aspektów ekonomicznych inwestycji /budowy stacji paliw/, nie rozważyła korzyści, jakie dla mieszkańców niesie realizacja tej inwestycji, przyjaznej dla środowiska. Teren objęty projektem planu miejscowego sprzyja budowie stacji paliw wraz z centrum handlowym także ze względu na ukształtowanie, dotychczasową infrastrukturę, otoczenie przestrzenne i korzystną lokalizację. Skarżąca twierdziła ponadto, że zaskarżona uchwała musi uchodzić za naruszającą zasady współżycia społecznego i przede wszystkim za godzącą w ustawowo chronione prawo właściciela do zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w O. podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale i wniosła o oddalenie skargi. Zaakcentowała, że Gmina w odmienny sposób niż skarżąca spółka postrzega wykorzystanie walorów ekonomicznych i planistyczne przeznaczenie terenu objętego projektem planu miejscowego. W toku postępowania sądowego spółka z o.o. "G.-Ł.-O." w W. wykazała następstwo prawne i poparła skargę wniesioną przez "G.-S.A." sp. z o.o. w W.; precyzując wniosek w niej zawarty, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zarzuciła ponadto, że organy Gminy Miejskiej O. nie dochowały warunków ustawowych związanych z procedurą planistyczną. Mianowicie Zarząd Miasta (...) rozpatrzył pozytywnie zarzut i uwzględnił go. Brak więc było podstaw do przedłożenia tego zarzutu Radzie Miejskiej. Co więcej, zarzut ten nie mógł w takiej sytuacji być przedmiotem uchwały Rady Miejskiej. O terminie sesji skarżąca została zawiadomiona w trzy dni po jej zakończeniu, co oznacza, że pozbawiono ją możliwości uczestnictwa w sesji i przedstawienia swego stanowiska. Pełnomocnik organu, którego działalność uchwałodawczą zaskarżono, na rozprawie przed Sądem te ostatnie zarzuty uznał za zasadne. Przyznał, że istotnie Zarząd Miasta na swym posiedzeniu w dniu 28 kwietnia 1998 r. rozpatrzył pozytywnie wniesiony zarzut, wobec czego nie powinien był go przedstawiać Radzie Miejskiej, skoro został uprzednio uwzględniony. Jednakże na wyraźne życzenie radnych na sesji Rady Miejskiej w dniu 15 czerwca 1998 r., którzy nie zgodzili się ze stanowiskiem Zarządu Miasta, zarzut został przedstawiony i był przedmiotem rozpoznania dnia następnego. Z tych powodów strona skarżąca nie została zawiadomiona o terminie sesji. W konsekwencji pełnomocnik organu przychylił się do wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż wynik sądowej kontroli, sprawowanej według kryterium zgodności z prawem, jak wymaga tego przepis art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, jednoznacznie prowadzi do konkluzji, że zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w O. podjęła z naruszeniem prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który go ustanowił /art. 87 ust. 2 Konstytucji RP/. Oznacza to, że miejscowy przepis planistyczny stanowi z woli ustrojodawcy część systemu prawnego państwa. Skoro jednak gmina została konstytucyjnie wyposażona w uprawnienie do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, to jest kształtowania ładu przestrzennego na swoim terenie, zrozumiałe jest dość kazuistyczne określenie w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ procedury sporządzania planu. Każde naruszenie wymagań w tym zakresie /między innymi pominięcie poszczególnych etapów przygotowania planu miejscowego, naruszenie ich kolejności, właściwości organów/ powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części /art. 27 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/, a ten właśnie organ gminy jest właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Ustawodawca jednak już na wstępnym etapie procedury planistycznej przewidział możliwość oprotestowania ustaleń przyjętych w projekcie planu. Po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu każdy, kto kwestionuje te ustalenia, może wnieść protest /art. 23 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/, natomiast osoby, których interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie, mogą wnieść zarzut /art. 24 ust. 1 tej ustawy/. Organem kompetentnym do ich przyjęcia i rozpatrzenia jest wyłącznie zarząd gminy /art. 18 ust. 2 pkt 7 i 8 powoływanej tu ustawy/. Dopiero w razie nieuwzględnienia w projekcie planu wniesionych protestów i zarzutów zarząd gminy jest zobligowany przedstawić je radzie gminy w celu rozpatrzenia, zawiadamiając o wyznaczonym terminie sesji imiennie autorów nieuwzględnionych protestów i zarzutów /art. 18 ust. 2 pkt 8 in fine i pkt 9/. Rada gminy zaś władna jest rozstrzygnąć w drodze uchwały o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów i protestów /art. 23 ust. 3 i art. 24 ust. 3 omawianej ustawy/, przy czym uchwała odrzucająca zarzut powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Z powyższych przepisów ustawy wypływa wniosek, że w trakcie trwania procedury planistycznej, na poszczególnych jej etapach ustawodawca wyraźnie rozdzielił kompetencje przyznane z jednej strony zarządowi gminy, z drugiej zaś radzie gminy, a wzajemne przejmowanie tych kompetencji jest niedopuszczalne. Rażącym naruszeniem prawa jest podjęcie przez radę gminy na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwały o odrzuceniu zarzutu na ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy uprzednio zarząd gminy, działając w trybie art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy, po rozpatrzeniu wniesionego zarzutu uwzględnił go w projekcie planu. W rozpoznawanej sprawie wystąpiła taka właśnie sytuacja. Pismem z dnia 19 marca 1998 r. spółka "G.-S.A." zakwestionowała ustalenia wynikające z projektu planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Z." w O. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność skarżącej spółki. Ponieważ autor wystąpienia wykazał interes prawny w oprotestowaniu ustaleń wynikających z projektu, Zarząd Miasta O. trafnie potraktował to wystąpienie jako zarzut wniesiony w terminie /projekt został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 18 lutego do 18 marca 1998 r./. (...) Zarząd Miasta na swym posiedzeniu w dniu 28 kwietnia 1998 r. rozpatrzył zarzut i postanowił go uwzględnić w projekcie planu. Obrazuje to treść protokołu nr 276/98 z odbytego tego dnia posiedzenia Zarządu Miasta. W tej sytuacji, zgodnie z tym co powiedziano wyżej na tle art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, brak było podstaw do przedłożenia zarzutu Radzie Miejskiej w celu rozpatrzenia, skoro zarzut ten został już uwzględniony. Z akt sprawy wynika, że Zarząd Miasta prawidłowo zinterpretował powołaną normę, gdyż przedstawił Radzie Miejskiej na sesję zwołaną na dzień 15 czerwca 1998 r. jedynie nieuwzględnione zarzuty. Dodać trzeba, iż z akt sprawy nie wynika, by Zarząd Miasta w terminie późniejszym zmienił we właściwym trybie swoje wcześniejsze stanowisko, w czym można byłoby upatrywać konieczność przedłożenia Radzie Miejskiej zarzutu w celu podjęcia uchwały w trybie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przeciwnie, analiza protokołu z 58 sesji Rady Miejskiej w O. nakazuje uznać, że to Rada w dniu 15 czerwca 1998 r. zakwestionowała zasadność uwzględnienia zarzutu przez Zarząd Miasta i następnego dnia podjęła uchwałę o odrzuceniu zarzutu, bez umożliwienia skarżącej wzięcia udziału w sesji i przedstawienia swojego stanowiska. Przepis art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi co prawda, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia zarzutów, należy ponowić czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 tej ustawy, w zakresie niezbędnym do dokonania zmian. Jednakże uruchomienie tego trybu postępowania jest możliwe dopiero na etapie przedstawienia radzie gminy projektu planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś w fazie postępowania obejmującego rozpoznawanie zarzutów wniesionych do projektu planu. Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, iż Rada Miejska w O., podejmując uchwałę o odrzuceniu zarzutu skarżącej spółki, rażąco naruszyła art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (...). Stwierdzenie tego rodzaju naruszenia trybu postępowania związanego z przygotowaniem planu oznacza, że uchwała w zaskarżonej części dotknięta jest wadą nieważności /art. 27 ust. 1 tej ustawy/. Uwzględniając skargę na taką uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, należało stwierdzić jej nieważności /art. 24 ust. 1 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/ i stosownie do wyniku sprawy zasądzić od organu (...) na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi i kosztów zastępstwa procesowego /art. 55 powyższej ustawy/. Uwzględnienie skargi z przytoczonych powodów czyni zbędnym merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów skarżącej spółki pod adresem zaskarżonej uchwały. Niemniej jednak wypadnie zasygnalizować, że w ramach władztwa planistycznego gmina na swoim terenie jest uprawniona do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednakże działalność uchwałodawcza w trakcie procedury planistycznej powinna odpowiadać przepisom prawa. Zgodnie z art. 24 ust. 3 in fine ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwała o odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej uchwały dalekie jest od uzasadnienia prawidłowego, czego nie można przemilczeć w trakcie sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej.