II SA/Ka 879/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi J. D., A. J., E. W., A. W., P. K., E. K., K. J. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu planu miejscowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały ze skargi J. D. i orzeka, że uchwała ta nie może być wykonywana, 2. odrzuca skargę pozostałych skarżących, 3. zasądza od Gminy M. na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...]zł ([...]). Rada Miejska w M. uchwałą nr [...] z dnia [...]r., zmienioną uchwałą nr [...] z [...]r. przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. określonego w załączniku graficznym do uchwały i opisanego w § 2 uchwały z 18.01.2000 r. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od [...]r. do [...] r. W związku z wyłożeniem projektu w dniu [...]r. J. D. złożyła protest. Podała, iż jest właścicielką działki sąsiadującej z działką [...], obie działki są objęte w projekcie symbolem [...] dopuszczającym na tym terenie lokalizację usług samochodowych. Domagała się wykreślenia tego zapisu z uwagi na fakt, iż na działce [...] działa zakład samochodowy świadczący usługi lakiernicze, wykonany niezgodnie z dotychczas obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i wpływający negatywnie na środowisko. Zdaniem składającej zarzut przewidziany w projekcie zapis dla strefy [...] umożliwi dalszą działalność zakładu a nawet jego rozbudowę. Ze znajdującego się w aktach planistycznych wykazu zarzutów wniesionych do projektu planu wynika, że został on uwzględniony w części przez Zarząd. Mimo częściowego uwzględnienia zarzut został przekazany Radzie w całości, która zaskarżoną uchwałą z dnia [...]r. nr [...] odrzuciła częściowo zarzut J. D., dotyczący projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniowo-usługową o niskiej intensywności zabudowy, oznaczonego w projekcie symbolem [...]. W podstawie prawnej uchwały powołano art.18 ust.2 pkt 10 i art.24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. nr 15, poz.139 z 1999 r. z zm.). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Rada odwołała się do art.4 ust.1 ustawy z 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i podała, iż dotychczasowy zapis planu dla spornego terenu umożliwiał prowadzenie na nim działalności związanej z obsługą pojazdów samochodowych, w tym także działalność lakierniczą. Nie leży w interesie gminy całkowita likwidacja tej działalności. Projekt istotnie dla terenu oznaczonego symbolem [...] zawiera zapis umożliwiający dalsze prowadzenie dotychczasowej działalności. Jednakże jako częściowe przyjęcie zarzutu wprowadza się zapis uniemożliwiający powiększenie zakresu świadczonych usług w kierunku lakierniczym, a w szczególności zwiększenia ilości istniejących stanowisk lakierniczych. Nadto ustalenia planu zostaną uściślone przez zobowiązanie właściciela zakładu do modernizacji, która spowoduje zamknięcie wszelkich uciążliwości w granicach własności. Na powyższą uchwałę skargę do NSA złożyli J. D. oraz A. J., E. W., A. W., P. K., E. K. i K. J. Skarżący domagali się zmiany zapisów dla jednostki [...] przez wykreślenie z tego zapisu usług samochodowych. Twierdzili, że dotychczas istniejący zakład został zrealizowany z naruszeniem przepisów o planowaniu przestrzennym, jest szkodliwy dla otoczenia a projektowany zapis umożliwi jego legalizację a nawet rozbudowę. Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi z argumentacją jak w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który go ustanowił – art.87 ust.2 Konstytucji RP. Ustalenia tego planu kształtują sposób wykonywania własności. Skoro gmina została konstytucyjnie wyposażona w uprawnienia do ustalania przeznaczenia i zagospodarowania terenu, winna szczególnie starannie przestrzegać procedury określonej w ustawie z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Kontrola działalności gminy w zakresie gospodarki przestrzennej nie ogranicza się jedynie do możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca zaś na wstępnym etapie procedury planistycznej przewidział możliwość oprotestowania ustaleń przyjętych w projekcie planu. Po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu każdy, kto kwestionuje te ustalenia, może wnieść protest (art.23 ust.1) a osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie, może wnieść zarzut (art.24 ust.1). Organem kompetentnym do ich przyjęcia i rozpatrzenia jest wyłącznie zarząd gminy (art.18 ust.2 pkt 7 i 8). Dopiero w przypadku nieuwzględnienia protestów i zarzutów wniesionych do projektu planu, zarząd gminy tylko te nieuwzględnione protesty i zarzuty przedstawia radzie gminy w celu rozpatrzenia, zawiadamiając o wyznaczonym terminie sesji imiennie autorów nieuwzględnionych protestów i zarzutów. Następnie rada gminy rozstrzyga w drodze uchwały o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów i protestów, przy czym uchwała rady gminy o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego (art.24 ust.3). Oznacza to, że rada gminy rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie lub odrzucenie, ale musi wskazać na przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne oraz wskazać powody dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie. Istotą prawnego i faktycznego uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutu jest wypowiedzenie się w kwestii indywidualnej i faktycznej sytuacji danego podmiotu. Dlatego też w uchwale tej należy wskazać na istnienie interesu prawnego skarżącego, a następnie dokonać oceny czy interes ten został naruszony. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia [...]r. sygn.akt [...] (nie publ.) rada gminy rozpoznając zarzut jest obowiązana nie tylko ocenić zgodność projektu z przepisami powszechnie obowiązującymi, lecz także ustalić, czy nie doszło do naruszenia interesu prawnego wnoszącego zarzut. Należy bowiem odróżnić zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu od postanowień sprzecznych z prawem. Rada gminy nie dysponuje "władztwem planistycznym" "ani swobodą regulacyjną", lecz obowiązana jest do rozważenia wszystkich wchodzących w rachubę interesów. Ustalenia uchwały odrzucającej zarzut w całości lub w części powinny być szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania stanu faktycznego sprawy i związanego bezpośrednio z wniesionymi zarzutami. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków gminy, jak też praw osób w tym praw własności oraz dorobku życiowego – opartego na zasadach określonych przez organy gminy w decyzjach administracyjnych. Zaskarżona uchwała, którą częściowo odrzucono zarzut J. D. tych wymagań nie spełnia. Brak w niej bowiem analizy sytuacji skarżącej J. D., nie umotywowano w sposób przekonywujący projektowanych zapisów, nie odniesiono się do opozycji skarżącej przeciwko projektowi planu w części w której przeznacza on teren o symbolu [...] pod usługi samochodowe, wreszcie nie wytłumaczono czy kwestionowany zapis może naruszyć interes prawny skarżącej, a jeżeli tak, to w jakim zakresie i dlaczego interes jednostki musi ustąpić przed interesem gminy rozumianym jako interes społeczny, jeżeli kolizja takich interesów zachodzi. Nadto w ocenie Sądu Rada w sposób nieuprawniony uznała, iż zgłoszony zarzut uwzględnia w części przez wprowadzenie do projektu zapisów uniemożliwiających zwiększenie stanowisk lakierniczych w istniejącym zakładzie samochodowym. Rada nie dostrzegła, że J. D. kwestionowała co do zasady zapis projektu umożliwiający działalność w strefie [...]zakładów samochodowych, a więc wprowadzone przez radę dodatkowe zapisy do projektu nie stanowiły uwzględnienia zarzutu. Wyraźnym dowodem tego jest skarga złożona do Sądu. Nadto z przedstawionych Sądowi akt postępowania planistycznego, a w szczególności wykazu zarzutów z oznaczonym stanowiskiem zarządu podjętym w trybie art.18 ust.2 pkt 8 ustawy wynika, że zarzut J. D. został przez zarząd uwzględniony częściowo. W związku z tym zarząd powinien radzie, jak to już wyżej wskazano przedstawić do rozpoznania jedynie nieuwzględnioną część zarzutu. W wyroku z dnia 11.12.2000 r. sygn.akt II SA/Ka 2124/99 (ONSA 2002, z.1, p.33) NSA stwierdził, że rażącym naruszeniem prawa jest podjęcie przez radę gminy uchwały o odrzuceniu zarzutu na ustalenia przyjęte w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, gdy uprzednio zarząd gminy w trybie art.18 ust.2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględnił go w całości lub części. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270), zwanej dalej "ustawą psa", w związku z art.97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z zm.), zwaną dalej "ustawą wprowadzającą" oraz w związku z art.27 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (ze skargi J. D.) i orzekł o jej niewykonalności na podstawie art.152 ustawy psa. Ponieważ skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutu może wnieść tylko osoba, która zarzut odrzucony tą uchwałą wniosła, skarga pozostałych skarżących podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna – art.58 § 1 pkt 6 ustawy psa. O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art.55 ust.1 ustawy o NSA z dnia 11 maja 1995 r. w związku z art.97 § 2 ustawy wprowadzającej z 30.08.2002 r.