II SA/Ka 881/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędziowie: NSA Szczepan Prax WSA Stanisław Nitecki Protokolant referent stażysta Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2004 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 6 pkt 6 lit. b, art. 37 j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tj. z 2001 r. Dz. U. nr 6, poz. 56 ze zm.) z upoważnienia Prezydenta Miasta K. orzeczono o odmowie przyznania Z. K. z dniem [...] r. zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 37 j ust. 1 cyt. ustawy. Następnie wskazał, że z przedłożonych dokumentów wynika, iż Z. K. wykazała okres uprawniający do zasiłku w liczbie [...] lat [...] miesięcy i [...] dni. Do okresu uprawniającego do zasiłku organ nie uwzględnił okresu zatrudnienia w Spółdzielni A w Ł. od [...] r. do [...] r. gdyż świadectwo pracy potwierdzające w.w. okres zostało wystawione na podstawie zeznań świadków. Organ zakwestionował w.w. dokument, gdyż w oparciu o pozostałe zgromadzone dowody brak było podstaw do przyjęcia, że wnioskodawczyni udokumentowała w.w. okres zatrudnienia jako [...]. Organ powołał się na zapisy w legitymacji ubezpieczeniowej, które są zapoczątkowane wpisem z dnia [...] r. oraz w kwestionowanych osobowych i życiorysach składanych przez Z. K. do akt osobowych [...] w okresie zatrudnienia od [...] r. do [...] r., [...] do [...] r. Nadto na oświadczenie jej pracodawcy K i B. M. z dnia [...] r. z okresu zatrudnienia od [...] do [...] i zaświadczenie ZUS z dnia [...], iż składając wniosek o przyznanie [...] Z. K. nie przedłożyła zaświadczenia potwierdzającego w.w. okres zatrudnienia. Ponadto organ wskazał, że z dodatkowych wyjaśnień [...] T.K. z Spółdzielni A w Ł. z dnia [...] r. wynika, iż Spółdzielnia nie ma potwierdzenia w dokumentach, że świadkowie w oparciu o zeznania których wystawione zostało świadectwo pracy byli pracownikami tej Spółdzielni. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. K. zarzuciła, iż wadliwie organ nie zaliczył jej [...] lat do okresu uprawniającego do zasiłku. Zgodnie z obowiązującymi przepisami posiada [...] letni okres uprawniający do zasiłku. Zarzuciła, że przedłożyła stosowne dowody w tej kwestii tj. świadectwo ukończenia Szkoły A przy [...] w Ł. oraz świadectwo pracy. Wskazała, że w [...] pracowała jako [...] w pełnym wymiarze pracy za wynagrodzeniem. Ten okres zatrudnienia potwierdzony też został zeznaniami 2 świadków – koleżanek z tej samej klasy. Zakwestionowała przy tym ocenę dowodów przeprowadzonych przez organ I instancji. Zarzuciła, że gdyby organ od niej zażądał, to przedłożyłaby zeznania innych świadków potwierdzających okres zatrudnienia w czasie nauki. Wskazała, że wcześniej organ nie zakwestionował świadectwa pracy, co wynika z pisma z dnia [...]r. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż Z. K. zarejestrowała się w PUP w dniu [...] r. jako bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od [...] r. W dacie rejestracji udokumentowała okres uprawniający do zasiłku wynoszący [...] lat [...] miesięcy i [...] dni. W dniu [...] r. przedłożyła w PUP świadectwo pracy z dnia [...] r. o zatrudnieniu w okresie od [...] do [...] r. jako [...]. Z dniem [...] r. odwołująca wyczerpała okres pobierania zasiłku. Następnie w dniu [...] r. złożyła do PUP pisemne zeznania świadków T. K. i M.J. T. oraz świadectwo ukończenia Szkoły A. Natomiast w dniu [...] r. zwróciła się do PUP o przyznanie zasiłku przedemerytalnego wnioskując o doliczenie do okresu uprawniającego do zasiłku okresu aktualnie pobieranego zasiłku dla bezrobotnych. Powołując się na dowody zgromadzone przez organ I instancji wskazane w uzasadnieni decyzji z dnia [...] r. organ odwoławczy zaakceptował w całości ustalenie faktyczne tegoż organu. Ponadto wskazał, że odwołująca, rejestrując się w PUP w dniu [...] r. nie uwzględniła okresu zatrudnienia od [...] r. do [...] r. w karcie rejestracyjnej bezrobotnego w wykazie okresów zatrudnienia. Świadectwo pracy z dnia [...] r. zostało wystawione nie w oparciu o posiadaną dokumentację, ale na podstawie zeznań świadków potwierdzonych przez notariusza i opatrzone pieczęcią "[...]". Nadto organ stwierdził, że zeznania świadków są rozbieżne. Przywołując treść art. 37 j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu organ wywiódł, że sporny okres nie został udokumentowany, wobec czego brak podstaw do przyznania zasiłku przedemerytalnego. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję ostateczną Z. K. zarzuciła, że organ orzekający nie wyjaśnił wszystkich okoliczności będących podstawą rozstrzygnięcia i dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za postawę rozstrzygnięcia. Wskazała, że organ odwoławczy bez jakichkolwiek podstaw zakwestionował wiarygodność świadków potwierdzających istotną okoliczność i wadliwie uznał, że można było uzyskać świadectwo ukończenia szkoły A bez jednoczesnego świadczenia pracy w wymaganym ustawowo wymiarze. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi prezentując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wywiódł, że zaliczenie skarżącej okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych do udokumentowanego w dniu rejestracji okresu uprawniającego do zasiłku powoduje, że okres ten wynosiłby [...] lat [...] miesiące i [...] dni ([...] lat, [...] miesięcy, [...] dni + [...] miesięcy ). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) podlega ona rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) – zwanej dalej p.s.a. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) Sąd Administracyjny dokonuje kontroli aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.s.a. pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie spełnia ona wymogów prawa. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem [...] r. Podstawę faktyczną tego rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie, iż skarżąca nie przedstawiła wiarygodnych dowodów potwierdzających fakt zatrudnienia w okresie od [...] do [...] r. w Spółdzielni A w Ł. w charakterze [...]. Organy orzekające w szczególności odmówiły wiarygodności dowodom w postaci : świadectwa pracy oraz pisemnym zeznaniom świadków, powołując się przy tym na pozostałe dowody zgromadzone w sprawie. W orzecznictwie sądowym jak i w doktrynie za ukształtowany należy uznać pogląd, że świadectwo pracy nie jest dokumentem urzędowym. Nie zawiera ono elementów ocennych, a jedynie fakty wskazane w przepisie art. 97 KP. Samo przez się nie tworzy praw podmiotowych ani ich nie pozbawia. Nie ma więc cech wyłączności w zakresie dowodowym w postępowaniu o realizację tych praw. Świadectwo pracy nie korzysta z domniemania prawdziwości zawartych w jego treści informacji. Dowód przeciwko stwierdzeniom, czy brakowi stwierdzeń w świadectwie pracy jako dokumencie, w ramach postępowania o konkretne roszczenie, może być przeprowadzony w każdym czasie, także po upływie terminów z art. 97 § 21 KP ( por. orz. SN z dnia 17 maja 1996 r., I PR Nr 40/96 "Prok. i Pr. 1996 r., Nr 10, s.58, Uzasadnienie uchwały SN z dnia 28.09.1990 III PZP 15/90, OSN 1991, Nr 4 p. 45, OSP 1991 Nr 8 – 9 s-68). Oznacza to, że organy orzekające były uprawnione do kwestionowania przedłożonego przez skarżącą dowodu w postaci świadectwa pracy z dnia [...] r. Moc dowodowa dokumentów prywatnych nie została w Kodeksie postępowania administracyjnego uregulowana, co oznacza, że dokumenty te podlegają w pełni swobodnej ocenie dowodów dokonywanej przez organ orzekający. Jednakże w ocenie Sądu organy orzekające przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia okresu zatrudnienia wynikającego z zakwestionowanego świadectwa pracy, uchybiły regułom postępowania zawartym w art. 7,8,9 i 10 oraz 77 § 1 kpa, a w konsekwencji w art. 80 kpa. Zgodnie, z art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Reguły tej nie może ograniczać § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i ewidencji bezrobotnych oraz innych osób poszukujących pracy ( Dz. U. Nr 25, poz. 131 ze zm.). Stąd okresy zatrudnienia nie muszą być dowodzone tylko za pomocą dokumentów. Zadaniem organu administracji jest przeprowadzenie w tym względzie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego ( por. wyrok NSA z dnia 22.11.2000 r., sygn. II SA 1510/00, lex 53790). Na gruncie ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tj. z 2003 r., Dz. U. Nr 58, poz. 514 ze zm.) jedynie przepis art. 37 j. ust. 1 a ( dodany przez art. 1 pkt 35 ustawy z dnia 22.06.2001 r. – Dz. U. Nr 89, poz. 973 z mocą obowiązującą z dniem 12 września 2001 r.) przewidywał, że okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o których mowa w ust. 1, są uwzględnione po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Organ I instancji kwestionując prawdziwość faktów stwierdzonych w przedłożonym przez skarżącą świadectwie pracy odwołał się m.in. do zapisów zawartych w kwestionariuszach osobowych i życiorysach skarżącej. Należy jednak zauważyć, że z dokumentów tych wynika, iż skarżąca wykazywała, iż w spornym okresie uczęszczała do Szkoły A, zaś jak wywodzi w czasie uczęszczania do szkoły dla A pracowała w [...] w Ł. jako [...]. Fakt zaś, że skarżąca nie uwzględniła spornego okresu zatrudnienia w karcie rejestracyjnej bezrobotnego w wykazie okresów zatrudnienia nie może być rozstrzygający w tej istotnej dla sprawy kwestii, skoro w dacie wypełniania tej karty ( tj. w dacie rejestracji ) nie dysponowała jeszcze świadectwem pracy ani zeznaniami świadków. Dowody te przedłożyła do Urzędu pracy w późniejszym terminie. Co do trafności zakwestionowania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pisemnych zeznań świadków M.T. i T.K., które prawdopodobnie zostały sporządzone także dla organu emerytalno – rentowego, należy zauważyć, że świadkowie Ci dla poparcia twierdzeń, co do faktu zatrudnienia, wskazywali na dokumenty przedłożone w ZUS. Zatem prawidłowa ocena tychże zeznań, stosownie do art. 80 kpa, wymagała co najmniej zweryfikowania tych twierdzeń poprzez zgromadzenie stosownej dokumentacji, na którą świadkowie się powoływali. Przepisy KPA nie regulują w jakiej formie organ administracji ma przeprowadzić dowód z zeznań świadków ( art. 75, 82 i 83 Kpa ) co oznacza, że może to przybrać formę pisemną lub ustną , przy czym ta ostatnia wymaga stosownego potwierdzenia w protokole. Zatem nic nie stało na przeszkodzie, aby organ orzekający przeprowadził dowód uzupełniający z zeznań w.w. świadków tj. w szerszym zakresie aniżeli wynikało to z treści ich dotychczasowych, pisemnych zeznań. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 maja 2001 r. I PKN 413/00 ( OSN i PUS i PS z 2003 r., str. 6, poz. 150 ) stwierdził, że w postępowaniu przed urzędami pracy w sprawach o zasiłek przedemerytalny może być prowadzone postępowanie dowodowe w pełnym zakresie, co do wszystkich okoliczności mających znaczenie dla ustalenia prawa do świadczeń. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że organ I instancji usiłował przeprowadzić postępowanie dowodowe, w celu jak to określił w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia [...] r. ( k. [...] akt adm.) "ustalenia prawdziwości w.w. okresu zatrudnienia". Jednakże w ocenie Sądu postępowanie to było niepełne i mimo możliwości procesowych, nie było prowadzone we właściwym kierunku. W tym miejscu wypada zauważyć, że wbrew stanowisku wyrażonym przez organy orzekające w aktach sprawy brak przekonywującego dowodu, iż to skarżąca złożyła wniosek o jakim mowa w art. 98 § 1 kpa. Natomiast gromadzenie przez organ prowadzący postępowanie wyjaśniające, stosownych dowodów, nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania. Należy zauważyć, że w aktach sprawy brak też dowodu, iż przed wydaniem decyzji przez organ I instancji skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów ( art. 10 § 1 kpa ). Treść oświadczenia złożonego przez skarżącą w dniu [...] r. nie spełnia powyższych wymogów. Nie można też uznać, że w ten sposób organ dopełnił obowiązkowi o jakim mowa w art. 9 kpa. Skarżąca zaś w odwołaniu nie tylko zakwestionowała trafność oceny dowodów dokonanej przez organ I instancji, ale też argumentowała, że koleżanki z jej szkoły, które w tym okresie pracowały w innych [...], mają zaliczony sporny okres do stażu pracy. Nadto zarzuciła, że gdyby zażądano wcześniej od niej, to przedstawiłaby stosowne dowody tj. potwierdzenie przez inne osoby, że w spornym okresie była zatrudniona. Zadaniem organu administracji było zatem przeprowadzić w tym względzie wszechstronne postępowanie wyjaśniające. Takiego postępowania zabrakło przed organem odwoławczym, mimo, że w odwołaniu padły konkretne zarzuty ze wskazaniem ewentualnych dowodów. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w jej całokształcie, korzystając przy tym z uprawnień zawartych w art. 136 kpa. Postępowanie odwoławcze w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone z uchybieniem powyższych reguł postępowania, co spowodowało, że nie zostały wyjaśnione w sposób wszechstronny i wnikliwy istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji doprowadziło to do wydania decyzji, której przesłanką było założenie, że skarżąca nie spełnia warunków do przyznania jej zasiłku przedemerytalnego, podczas gdy kwestia ta wymagała wnikliwego wyjaśnienia. Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 37 j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz zasad określonych w art. 7,8,9 i 10 oraz 75 § 1 i 77 § 1 i 80 kpa. Tym samym na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.s.a. Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Mając na uwadze treść art.152 p.s.a. i fakt, że wyrok ten nie jest prawomocny Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 209 p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uzupełni postępowanie dowodowe przy uwzględnieniu powyższych wskazań. Należy zauważyć, że z mocy art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o odmowie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno – Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwianiu zatrudnienia absolwentom szkół ( Dz. U. Nr 154, poz. 1793 ), z dniem 1 stycznia 2002 r. został skreślony art. 37 j w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Jednakże w art. 11 ust. 2 tej ustawy zostało przyjęte unormowanie, że osoby, które były zarejestrowane w powiatowym urzędzie pracy przed dniem wejścia w życie tej ustawy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego nabywają oraz zachowują to prawo na dotychczasowych zasadach, ze zmianami określonymi w tym przepisie. Oznacza to, że na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji sprawa z wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku przedemerytalnego wymaga rozpoznania na podstawie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, z uwzględnieniem przepisu art. 11 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. Stosownego ustalenia wymaga zatem wyjaśnienie kiedy skarżąca złożyła wniosek, o którym mowa w art. 37 l ust. 1 i 2 oraz czy spełnia przesłanki z art. 37 j ust. 1 w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. su.