II SA/Ka 924/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Asesor WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2005 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] Nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości. su. Działając na skutek anonimowej skargi mieszkańców wsi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wszczął postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego posadowionego na posesji oznaczonej numerem [...] w S., gmina P. stanowiącej własność skarżącego Z. F. W wyniku oględzin organ ustalił, że w budynku wybudowanym w okresie powojennym z kamienia wapiennego, z drewnianym dwuspadowym dachem przykrytym dachówką, prowadzona jest działalność gospodarcza w zakresie przetwórstwa tworzyw sztucznych (polietylenu, polipropylenu i poliestru). Wskazana działalność, prowadzona jest w jednym z pomieszczeń znajdujących się w opisanym budynku i polega na rozdrabnianiu tworzyw w młynku, następnie ich uplastycznianiu za pomocą grzałek elektrycznych w wytłaczarce oraz granulowania w granulatorze. Organ stwierdził jednocześnie, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą bez przystosowania wykorzystywanego o tego celu pomieszczenia budynku oraz bez uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu jego użytkowania. Działalność gospodarcza Z. F. była także przedmiotem postępowań prowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska Delegatura w C., a także Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. W ramach tych postępowań dokonano m.in. pomiaru poziomu hałasu emitowanego z terenu nieruchomości skarżącego do środowiska i ustalono, że jego poziom był niższy od dopuszczalnego. Do skarżącego skierowano także zakaz spalania na powierzchni ziemi odpadów poprodukcyjnych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zaś na wniosek Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa w C. działając w oparciu o art. 28 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. nr 62, poz. 628 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] zaopiniował pozytywnie w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych zbieranie, odzysk i transport odpadów przetwarzanych przez skarżącego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał skarżącemu wykonanie następujących czynności celem doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami, a to: " - wykonania dokumentacji powykonawczej budynku wraz z jego oceną techniczną wybudowanego jako gospodarczego, a użytkowanego jako pomieszczenia zakładu przetwórstwa tworzyw sztucznych z uwzględnieniem ewentualnych zmian i przeróbek w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami, a także wykonanie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej; - uzgodnienie w/w dokumentacji z odpowiednimi służbami wynikającymi z przepisów prawa; -uzyskanie wymaganych protokołów odbioru; - uzyskanie aktualnych pozytywnych opinii potwierdzających zdatność obiektu do użytkowania". Organ ustalił także sześcio miesięczny termin do wykonania nakazanych czynności liczony od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Ponadto skarżący został pouczony o konieczności wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o zwolnienie go z nałożonych obowiązków jest bowiem inwalidą i nie posiada środków finansowych koniecznych do wykonania nakazanych czynności. Prowadzona zaś od [...] działalność nie przynosi dużych dochodów (w [...] uzyskał przychód w wysokości [...] zł brutto). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wskazując, że dalsze użytkowanie przedmiotowego obiektu na cele prowadzonej działalności gospodarczej będzie możliwe po wykonaniu nakazanych obowiązków, a w razie ich niewykonania w oparciu o art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego orzeczone zostanie "zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części". W skardze wniesionej jeszcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. F. domaga się anulowania decyzji organu I instancji wskazując, podobnie jak w odwołaniu, że nie stać go na wywiązanie się z nałożonych obowiązków. Podaje, że jest inwalidą po amputacji prawej nogi i otrzymuje rentę w wysokości [...] zł miesięcznie. Prowadzona działalność (tym razem podaje [...] jako datę jej rozpoczęcia) jest faktycznie chałupnictwem i pozwala mu uzupełnić skromne dochody, a wytwarzany regranulat uzyskuje z przerobienia odpadów dostarczanych mu głównie przez okoliczne sklepy i punkty skupu surowców wtórnych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podając, że trudności finansowe skarżącego nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej Poppsa. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazał skarżący. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 Poppsa Sąd rozstrzygał jednak sprawę w jej granicach nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie składu orzekającego zaskarżone decyzje zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, a także nie zawierają precyzyjnych i jednoznacznych rozstrzygnięć, co skutkuje niemożnością stwierdzenia, iż odpowiadają one prawu. Zaskarżona decyzja podobnie jak utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane w oparciu o art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kontrolowanego aktu). Zgodnie z tym przepisem organ w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (jego części) bez pozwolenia jest zobowiązany do podjęcia czynności , o których mowa w art. 50 i 51 tej ustawy. Wykładnia art. 71 Prawa budowlanego (językowa i systemowa) prowadzi do wniosku, że podjęcie przez organ czynności w oparciu o art. 71 ust. 3 powinno zostać poprzedzone ustaleniem czy w ogóle doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a także ustalenia, czy aktualna funkcja obiektu jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym należało sięgnąć do artykułu 71 ust. 2 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu (aktualnie jest to art. 71 ust. 1 pkt 2). Przepis ten nie zawierał, co prawda pełnej definicji pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w wyniku użycia zwrotu "rozumie się w szczególności", ale z całą pewnością można przyjąć, że brzmienie tego przepisu oddaje główne intencje ustawodawcy w zakresie określenia granic reglamentacji ze strony organów administracji publicznej i nie może być pomijane przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Jak się wydaje, bo nie wynika to wprost z uzasadnienia decyzji, organ I instancji uznał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki zawarte w art. 73 ust. 2 pkt 2 ustawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nie ustalił jednak, czy podjęcie w jednym z pomieszczeń budynku gospodarczego opisanej działalności zmieniło stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 2 warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Reasumując te rozważania wskazać przyjdzie, że orzekające w sprawie organy nie ustaliły czy skarżący dopuścił się użytkowania części obiektu budowlanego niezgodnie z jego przeznaczeniem, czy też – co nie jest tożsame - dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania części tego obiektu. Brak zaś takich ustaleń powoduje, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zauważyć przyjdzie, że przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego miał zastosowanie jedynie do przeprowadzonych lub też prowadzonych robót budowlanych w związku z dokonaną (art. 51 ust. 4) lub dokonującą się zmianą sposobu użytkowania. Jeżeli zatem zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie była połączona z robotami budowlanymi rozumianymi jak w art. 3 ust. 7 Prawa budowlanego, zastosowanie art. 71 ust. 3, a następnie art. 50 i 51 tej ustawy było niedopuszczalne bowiem przepisy te odnoszą się do prowadzonych lub wykonanych robót budowlanych. Podobne stanowisko zajął m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2747/02 (niepublikowany). Powyższe oznacza zaś, że jeżeli zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie była połączona z robotami budowlanymi, a taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanym postępowaniu, właściwy organ może jedynie, z uwagi na treść art. 61 Prawa budowlanego, nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości – wydając decyzję w oparciu o art. 66 pkt 3 tej ustawy. Dodatkowo należy podnieść, że nakazane skarżącemu w decyzji organu I instancji czynności zostały określone wyjątkowo nieprecyzyjnie, co w efekcie pociągnąć musiałoby za sobą problemy z jej wykonaniem. Błędów tych nie wyeliminował też organ II instancji. Niezrozumiałym wreszcie jest brak odniesienia się przez orzekające w sprawie organy do przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej powyższego Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. Wobec 1995 r. Nr 10, poz. 47). W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Poppsa w związku z art. 135 i 152 tej ustawy, Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał wobec braku stosownego wniosku skarżącego. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosuje się do wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu i przeprowadzi postępowanie w oparciu o dokonaną przez ustawodawcę zmianę przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb postępowania w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.