II SA/Ka 984/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik /spr./ Protokolant asystent Olga Kocot-Barabasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2005 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta B. powołując się na art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591/ w zw. z art. 7 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. Nr 71 z 2001 r. poz. 734/ oraz § 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzania wywiadu /Dz.U. z 2001 r. Nr 156 poz. 1828/, odmówił E.S. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż strona jest właścicielem samochodu osobowego marki [...] rocznik [...] wartości ok. [...] zł, posiada [...], [...] o znacznej wartości /[...] zł/, a mieszkanie, w którym zamieszkuje jest komfortowo urządzone. Wskazano również, iż żona E.S. prowadzi samodzielną działalność gospodarczą, z której przychody i wartość zakupionego towaru mają wpływ na zasobność rodziny, a nadto rodzina wnioskodawcy otrzymuje comiesięczne wsparcie finansowe od [...]. W tym stanie rzeczy organ administracji uznał, iż wnioskodawca nie należy do kręgu osób niezamożnych, które nie potrafią zaspokoić swoich potrzeb bytowych i pomiędzy wykazanymi w deklaracjach dochodami, a rzeczywistym stanem majątkowym E.S. zachodzi rażąca dysproporcja. Kwestionując stanowisko Prezydenta Miasta B., E.S. złożył odwołanie od decyzji Nr [...] z dnia [...] zarzucając nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych oraz wyciągniętych z tych ustaleń wnioskach. Podniósł, iż to, co przeprowadzające wywiad środowiskowy osoby uznały za komfortowe urządzenie mieszkania, stanowi jego [...] dorobek i zostało zakupione kilkanaście lub kilka lat temu. Wskazał, iż jego obecna sytuacja majątkowa wynika z [...], co wcale nie dowodzi, iż powinien wysprzedać wyposażenie mieszkania, które nota bene nie ma większej wartości ze względu na zużycie. Wskazał, iż [...] otrzymała jego córka [...], a pomoc finansowa [...] i tak nie zmienia trudnej sytuacji materialnej odwołującego i jego rodziny. Po rozpoznaniu odwołania E.S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją Nr [...] w powołaniu na art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. Nr 71, poz. 734/ utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż po myśli art. 17 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, dodatek ten przysługuje osobom, których średni dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 160 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 110 % w gospodarstwie wieloosobowym. Z deklaracji o dochodach odwołującego wynikało, iż miesięcznie na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy przypada kwota [...] zł. W oparciu jednak o przeprowadzony wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania odwołującego ustalone zostało, iż wyposażenie mieszkania, a nadto posiadany samochód marki [...] nie pozwala na przyznanie E.S. dodatku mieszkaniowego. Powyższe wskazuje bowiem, iż odwołujący i jego żona są osobami przedsiębiorczymi, potrafiącymi zadbać o mieszkanie, jego wyposażenie i utrzymanie samochodu, co nie pokrywa się z celem instytucji dodatku mieszkaniowego przeznaczonego dla osób niezamożnych i nieporadnych, będących w trudnej sytuacji finansowej i takich, które bez wsparcia państwa nie byłyby w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb bytowych, a w tym opłacać należności związanych z utrzymaniem zajmowanego mieszkania. Nie godząc się z treścią decyzji Nr [...] z dnia [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. E.S. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę, w której zarzucił niezgodność z prawem przeprowadzonego wywiadu środowiskowego polegającą na pobieżności, nierzetelności i nieobiektywności. Zakwestionował ustalenia organu administracji II instancji w zakresie obliczenia dochodu uzyskiwanego przez jego rodzinę, twierdząc, iż dochód ten [...] zawyżono. Skarżący nie zgodził się także z ustaleniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie rażącej dysproporcji deklarowanych dochodów i rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącego, wskazując na brak prawidłowego odniesienia się w tej kwestii do jego zarzutów postawionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na złożoną skargę, organ administracji wniósł o jej oddalenie wskazując, iż o zasobności osób ubiegających się o dodatki mieszkaniowe decyduje nie tylko osiągany dochód ale również dobra materialne, którymi rodzina dysponuje, a także sposób wydatkowania własnych zasobów finansowych. Odnosząc się do zarzutu skarżącego w kwestii nieprawidłowego obliczenia dochodu rodziny, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż dochód ten obliczono na podstawie zaświadczenia wystawionego przez doradcę finansowego żony skarżącego i w przypadku uwzględnienia wykazanej w nim straty za miesiąc [...], dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi przez skarżącego, a faktycznym stanem majątkowym byłaby jeszcze większa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ sprawa ta podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/ - zwanej dalej p.p.s.a. W konsekwencji oznacza to, że stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości /Dz.U. Nr 72, poz. 652/ sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269/. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jako materialnoprawna podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia powołany został art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. Nr 71, poz. 734/. Przyjęta przez art. 6 k.p.a. zasada praworządności obejmuje zarówno obowiązek zastosowania właściwej normy prawnej jak i obowiązek ustalenia jej właściwego rozumienia. Punktem wyjścia rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była zatem ocena prawidłowości zastosowania wskazanej podstawy prawnej do ustalonego w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego, a także ocena prawidłowości w zakresie interpretacji powołanej normy prawnej. Pojęcie "rażąca dysproporcja", jaką posłużył się ustawodawca wskazuje niezbicie, iż ma to być sytuacja szczególna, odbiegająca od normy, niewspółmierna na pierwszy rzut oka. Ta rażąca niewspółmierność winna zachodzić pomiędzy deklarowanymi przez stronę postępowania administracyjnego dochodami, a jego faktycznymi możliwościami finansowymi. Celem wprowadzenia powyższej normy było bowiem pozbawienie uprawnień do świadczeń wynikających z ustawy o dodatkach mieszkaniowych takich osób, które mają faktyczne możliwości zaspokojenia swoich potrzeb związanych z utrzymaniem siebie i rodziny nie wykazując w istocie rzeczywistych swoich dochodów lub posiadanych zasobów majątkowych. Jest oczywiste, iż w pierwszym rzędzie norma ta adresowana była do osób wykonujących nieformalnie odpłatną pracę i ukrywających swoje źródło zatrudnienia. Z przyczyn powyższych w toku postępowania administracyjnego organ nie może poprzestać na dokonaniu ustaleń w zakresie uzyskiwanych przez stronę dochodów i posiadanego stanu posiadania, lecz musi porównać te stany faktyczne i wywieść właściwe wnioski wskazujące, iż ów stan posiadania nie jest współmierny do otrzymywanych dochodów, nadto ów stan posiadania pozwala wnioskodawcy na pokrycie jego potrzeb związanych z kosztami utrzymania zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z treści analizowanego przepisu art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a to ze sformułowania "organ może odmówić", wynika, że decyzje wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy, a więc są to decyzje, przy wydaniu których wybór jednego z możliwych wariantów rozstrzygnięcia sprawy należy do organu administracji publicznej. Uprawnienie takie nie zwalnia jednak tego organu od obowiązku wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego przy uwzględnieniu zasad postępowania przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że organ jest zobowiązany w czytelny sposób, umożliwiający sądowi kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Powołując się tu na stanowisko judykatury /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243/ należy stwierdzić, iż obowiązki organu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowych w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela uwidocznionym w treści art. 7 k.p.a. W przeciwieństwie do innych rodzajów luzów decyzyjnych uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzeczeniu NSA z 11 czerwca 1982 r. SA 820/81 /OSPiKA 1982, Nr 1-2 poz. 22/, jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że brak jest realnych możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia z przyczyn faktycznych albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny. W związku z powyższym stwierdzić należy, że uznanie administracyjne – będące pewną ściśle określoną sferą swobody pozostawionej przez ustawę – nie oznacza w żadnym razie prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działania. Z tych więc względów decyzje o uznaniowym charakterze także podlegają sądowej kontroli legalności. Kontrola ta ma jednakowoż ograniczony charakter, albowiem sprowadza się do oceny, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy postępowania administracyjnego i to w taki sposób, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w szczególności z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż uznanie administracyjne nakłada na organ administracji szczególny obowiązek uzasadnienia swego stanowiska przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i logiki. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem – w przypadku jej zaskarżenia – ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji nie wskazał na czym, w sytuacji skarżącego, polega wymagana przez przepis "rażąca dysproporcja" pomiędzy wykazywanymi dochodami, a faktyczną sytuacją majątkową. Jak wskazane zostało wyżej, wprowadzenie przez ustawodawcę do treści art. 7 ust. 3 pojęcia "rażąca dysproporcja" miało na celu wyróżnienie takich sytuacji, które w sposób zdecydowany, rzucający się w oczy. wskazują na brak podstaw do przyznania pomocy finansowej w postaci dodatku mieszkaniowego. Sformułowanie powyższej normy nakłada na organ obowiązek przedstawienia szczególnie starannego i czytelnego, umożliwiającego sądowi kontrolę uzasadnienia swego stanowiska w zakresie "rażącej dysproporcji". Powołanie się jedynie na przepis i ograniczenie do samego stwierdzenia, że opisana w nim sytuacja ma miejsce, jest niewystarczające, narusza bowiem regulację zawartą w art. 107 § 3 k.p.a. Nie spełnia również wymogów stawianych uznaniu administracyjnemu powołanie się w uzasadnieniu na posiadane przez skarżącego przedmioty użytkowe. Organ administracji poza ustaleniem stanu majątkowego strony, w związku z celem, któremu służyć ma norma prawna zawarta w art. 7 ust. 3 cyt. ustawy winien wskazać, w jaki sposób posiadane przez stronę zasoby mogłyby zaspokoić jego podstawowe potrzeby, a w tym koszty związane z opłatami mieszkania. Jest bowiem niekwestionowane, w analizowanym stanie faktycznym, iż skarżący nabył posiadany przez siebie majątek w okresie zatrudnienia, a nie jest to majątek zakupiony w trakcie starania się o dodatek mieszkaniowy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie przedstawiono również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wystarczających argumentów pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń w zakresie pojęć o charakterze ocennym, takich jak "osoba przedsiębiorcza", czy "potrafiąca zadbać o mieszkanie" w kontekście art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W powołaniu na powyższe argumenty nie można uznać, iż postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnym i że rozważono wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności w sposób przekonywający. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej poczyni stosowne ustalenia, w oparciu o które będzie mógł rozważyć zebrany materiał dowodowy i wydać ponownie decyzję biorąc pod uwagę, co wskazane zostało wcześniej, iż obowiązki organu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowych w zakresie postępowania dowodowego są większe niż przy ustawowym skrępowaniu. Dodatkowo zauważyć należy, iż w aktach sprawy winno znaleźć się upoważnienie, na które powołuje się w decyzji organ I instancji. Wobec powyższego skarga zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzeczono jak sentencji. SJ/