II SAB/Gl 13/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi G. P. na bezczynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną - w zakresie przyznania sumy pieniężnej 1) przyznaje skarżącemu od Prezydenta Miasta C. sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych, 2) w pozostałej części skargę oddala. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Śląski orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – budowy przedłużenia [...] do [...] oraz rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...], obejmującej m.in. działkę nr [...] o pow. 0,0042 ha, powstałą z podziału działki nr [...], położoną w C. , stanowiącą własność G. P. , nazywanego dalej skarżącym. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności i stała się ona ostateczna. Rozstrzygnięcie to nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 – dalej jako "specustawa drogowa"). Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie w wysokości 5.334 zł, zobowiązując do jego wypłaty Prezydenta Miasta C. jako zarządcę drogi wojewódzkiej. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji a jednocześnie pismem z dnia [...] r. wystąpił do Prezydenta Miasta C. o wypłatę odszkodowania w bezspornej wysokości. Kolejnym pismem z dnia [...] r., które wpłynęło do organu w dniu [...] r. skarżący sprecyzował żądanie, domagając się wypłaty zaliczki w wysokości 70 % ustalonego odszkodowania. W odpowiedzi, pismem z dnia [...]r., poinformowano skarżącego o braku podstaw do wypłaty odszkodowania do czasu rozpatrzenia odwołania od decyzji o ustaleniu odszkodowania. Pismem z dnia [...] r. skarżący ponownie wezwał organ do wypłaty 70 % ustalonej kwoty odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 5a specustawy drogowej. Jednakże pismem z dnia [...] r. poinformowano skarżącego o braku możliwości wypłaty zaliczki. Pismem z dnia [...] r. skarżący wniósł za pośrednictwem organu I instancji ponaglenie na niezałatwienie jego wniosku, a następnie w dniu 14 marca 2018 r. złożył za pośrednictwem tego organu skargę do tutejszego Sądu na bezczynność, polegającą na zaniechaniu wypłaty zaliczki w wysokości 70 % odszkodowania. Zarzucił w niej naruszenie organowi art. 12 ust. 5a specustawy drogowej domagając się jednocześnie: - zobowiązania organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, - stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, - przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty, określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia z dnia 8 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Gl 16/18 uznał, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest uzasadniona, jednakże nie wszystkie zawarte w niej żądania należało uwzględnić. Skarżący trafnie podniósł, że w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki z art. 12 ust. 5a specustawy drogowej. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że organ zobowiązany jest na wniosek uprawnionego do wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ I instancji w decyzji o odszkodowaniu, wydanej w trybie art. 12 ust. 4g ustawy. Zgodnie z przywołanymi przepisami odszkodowanie w pełnej wysokości, ustalonej w decyzji, jest bowiem płatne w terminie 14 dni od ostateczności tej decyzji. Jednakże decyzja ustalająca wymiar odszkodowania nie stała się ostateczna (choć nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Zatem skarżącemu przysługiwała zaliczka w wysokości 70 % ustalonego nieostateczną decyzją odszkodowania w terminie 30 dni od złożenia wniosku. Wniosek w tym przedmiocie skarżący złożył skutecznie w dniu 18 października 2017 r. Wówczas jednoznacznie sprecyzował roszczenie jako żądanie wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania. Zatem 30-dniowy termin do wypłaty zaliczki upłynął z dniem 19 listopada 2017 r. Żądana zaliczka została wypłacona w formie przelewu bankowego dopiero w dniu 4 kwietnia 2018 r., czyli po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. WSA stwierdził, że bezczynność organu ustała po wniesieniu skargi, zatem bezprzedmiotowe było zobowiązanie organu do podjęcia takiej czynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej jako p.p.s.a.). Stąd też postępowanie sądowe w tym zakresie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Nie czyniło to bezprzedmiotowymi pozostałych wniosków skargi. Z mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. sąd administracyjny zobligowany do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności nie wypłacając mimo ustawowego obowiązku żądanej zaliczki w terminie 30 dni od złożenia przez skarżącego wniosku, a także oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skład orzekający uznał, że bezczynność organu trwająca ponad 4 miesiące należy zakwalifikować do kategorii rażącego naruszenia prawa. Jednak z uwagi na fakt, że organ wypłacił żądaną zaliczkę po wniesieniu skargi, Sąd nie dopatrzył się podstaw do dyscyplinowania poprzez wymierzenie mu grzywny lub przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wysokość zaliczki (kwota 3.733, 80 zł), nie pozostaje bowiem w żadnej proporcji do pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w tym przepisie w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w punkcie 3 (dotyczącym oddalenia żądania zasądzeniu sumy pieniężnej). Zarzucił sądowi I instancji: - mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wynikającym z akt sprawy i przyjęciu, iż przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie pozostaje w żadnej proporcji do pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w tym przepisie w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., podczas gdy skarżący objął skargą na bezczynność łącznie dwie decyzje Wojewody Śląskiego ustalające odszkodowanie, tj. decyzję z dnia [...] r., [...] ustalająca odszkodowanie w wysokości 709292 zł powiększone następnie o 35164,60 zł, łącznie 738164,62 zł oraz decyzję z dnia [...] r., [...] ustalającą odszkodowanie w wysokości 5 334 zł, których łączna wysokość zaliczki wynosiła 520449,03 zł a kwota pozostawała w odpowiedniej proporcji do żądania przyznania kwoty równej pięciokrotnemu wynagrodzeniu, o którym mowa w tym przepisie, - naruszenie prawa materialnego - art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż żądanie przyznania kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. wynoszącej 21358 zł nie pozostaje w odpowiedniej proporcji do kwoty 520449,03 zł stanowiącej wysokość faktycznej zaliczki, której terminowej wypłaty zaniechał organ. NSA wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r. (sygn. I OSK 3558/18) uchylił punkt 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wskazał, że zgodnie z 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania, co do dalszego postępowania. Naruszenie przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sąd kasacyjny stwierdził dalej, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uzasadnienie wyroku sądu I instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej, ponieważ brak jest w nim odniesienia się do podstaw odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Nie jest wiadome czym w rzeczywistości kierował się Sąd I instancji oddalając wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Naczelny Sąd administracyjny zwrócił także uwagę, że przedmiotem postępowania w sprawie była skarga na bezczynność dotycząca decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...]r., [...] ustalającej odszkodowanie w wysokości 709292 zł powiększone następnie o 35164,60 zł, łącznie 738164,62 zł oraz decyzji z dnia [...]r., [...] ustalającej odszkodowanie w wysokości 5 334 zł, z których to decyzji łączna wysokość zaliczki wynosiła 520449,03 zł. WSA w Gliwicach w części wstępnej uzasadnienia dotyczącego tejże skargi wskazał jedynie na decyzję z dnia [...]r. orzekającą o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – budowy przedłużenia [...] do ul. [...] oraz rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...], obejmującej m.in. działkę nr [...] o pow. 0,0042 ha, powstałą z podziału działki nr [...], położoną w C., stanowiącą własność skarżącego oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. ustalającą odszkodowanie w wysokości 5.334 zł, natomiast nie przestawił w ogóle kwoty zaliczki, o która w sprawie chodzi. W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał natomiast, że wysokość zaliczki wynosząca 3.733, 80 zł nie pozostaje w żadnej proporcji do pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w tym przepisie w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Kwota powyższa stanowi dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd na początku stwierdza, że rozstrzygana sprawa dotyczy bezczynności Prezydenta Miasta C. w zakresie realizacji decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...]r., którą to decyzją ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie w wysokości 5.334 zł. Skarżą pismem z dnia [...] r. (które wpłynęło do organu w dniu 18 października 2017 r.) wystąpił o wypłatę zaliczki w wysokości 70 % ustalonego odszkodowania. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] r., poinformowano skarżącego o braku podstaw do wypłaty odszkodowania do czasu rozpatrzenia odwołania od decyzji o ustaleniu odszkodowania. Ostatecznie zaliczka ta została wypłacona w dniu [...] r., po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Kwestie bezczynności organu administracji zostały prawomocnie rozstrzygnięte wyrokami tutejszego Sądu o sygnaturze II SAB/Gl 16/18 oraz NSA o sygnaturze sygn. I OSK 3558/18. W świetle tego ostatniego Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany do wydania orzeczenia w zakresie żądania skarżącego przyznania mu sumy pieniężnej. Jak wcześniej wspomniano, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. (czyli gdy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa) – co w rozstrzyganej sprawie miało miejsce), może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Kwota powyższa stanowi dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W ocenie składu orzekającego w rozstrzyganej sprawie przyznanie takiej sumy jest zasadne. Bezczynność Prezydenta Miasta C. trwała od dnia [...]r. (kiedy wpłynęło sprecyzowane żądanie wypłaty zaliczki) aż do dnia, kiedy ta zaliczka faktycznie została wypłacona, czyli [...] r. Pojawia się zatem pytanie, jakiej wysokości winna być przyznana skarżącemu suma pieniężna. Powinna ona z jednej strony dyscyplinować organ aby przeciwdziałać jego bezczynności w przyszłości, a jednocześnie stanowić swego rodzaju odszkodowanie, które zrekompensuje skarżącemu brak możliwości korzystania w tym okresie z przysługujących mu środków. Przepisy prawa nie określają jakiej wysokości sumę pieniężną winien przyznać sąd w takim przypadku. Określono jedynie maksymalną jej wysokość. Konieczne jest zatem przyjęcie przez skład orzekający własnych, a jednocześnie uzasadnionych prawnie kryteriów. Z akt sprawy wynika, iż skarżący mógł się domagać wypłacenia zaliczki kwoty odszkodowania w wysokości 3733, 80 zł. W ocenie Sądu zasadne było przyznanie mu sumy 500 zł. Zwłoka w wypłacie powyższej zaliczki wyniosła 168 dni. Odsetki ustawowe za opóźnienie należne są w przypadku nieterminowego uiszczania należności ustalone na podstawie art. 481 § 2 kodeksu cywilnego wyniosłyby 120,27 zł. Odsetki za zwłokę w uregulowaniu zaległości "podatkowych" (ustalane na podstawie ustawy Ordynacja podatkowa) wyniosłyby 137,47 zł. Biorąc pod uwagę powyższe oraz uwzględniając funkcję "dyscyplinującą" Sąd uznał, iż przyznana skarżącemu suma jest adekwatna do uchybień Prezydenta Miasta C. a jednocześnie kompensuje powstały w jej wyniku uszczerbek majątkowy. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, ze względu na pkt 4 sentencji wyroku tutejszego Sądu z dnia 8 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Gl 16/18, gdzie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania skarżącemu.