II SAB/Gl 14/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. C. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy p o s t a n a w i a odrzucić skargę. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia [...] r. S. C. wskazał, iż Wójt Gminy P. nie wywiązuje się ze swoich obowiązków dotyczących utrzymania czystości i porządku na terenie gminy co jest szkodliwe ze względów sanitarnych i społecznych. Skarżący podnosił, że jest właścicielem działki przy ul. [...] w miejscowości P., a na sąsiedniej posesji przy [...] jest prowadzona hodowla koni. Hodowla ta mieści się w pasie zabudowanym, bezpośrednio przyległym do chodnika dla pieszych oraz sąsiednich domów mieszkalnych. Teren ten jest wyłączony z produkcji rolniczej. Skarżący wskazywał, że na terenie hodowli brak jest przydomowej oczyszczalni, a działka została zanieczyszczona końskimi odchodami. W ocenie skarżącego powyższe skutkuje zanieczyszczeniem wód gruntowych i dlatego skarżący obawia się korzystania z wody ze swojej studni, która znajduje się w odległości 6 metrów od działki na której prowadzona jest hodowla. Zdaniem skarżącego została naruszona jego godność i prawo do życia w czystym ekologicznie środowisku. S. C. podnosił również, że w przedmiotowej sprawie zwracał się do "Sanepidu" w K. i organ ten przyznał mu rację wskazując jednak, że w sprawie organem właściwym jest Wójt. Podobnie postąpił "Sanepid" w K. i Wojewoda. Natomiast Rada Gminy w uchwale z nr [...] wskazała, że przestrzeganie regulaminu czystości i porządku w Gminie nie jest kompetencją Wójta. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o oddalenie skargi, jednocześnie wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu [...] r., w związku z przekazaniem przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. pisma skarżącego w przedmiocie uciążliwości powodowanej hodowlą koni prowadzonej na działce sąsiadującej z działką skarżącego. W toku postępowania ustalono, że na działce przebywają 2 konie : klacz i źrebię, a prowadzący hodowlę nie przestrzegają zasad określonych w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązującego na terenie Gminy P., ustalono również, że konie przebywają w pasie zabudowy, a działka jest zanieczyszczona ich odchodami, co powoduje uciążliwość dla osób mieszkających na terenie nieruchomości sąsiednich. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt nakazał właścicielom koni zlikwidowanie uciążliwości powodowanych hodowlą koni poprzez systematyczne sprzątanie i przesunięcie w terminie do dnia [...] r. wybiegu dla koni poza pas zabudowy oraz wykonania ogrodzenia stajni, w taki sposób aby konie nie przebywały w pasie gruntu bezpośrednio przyległym do działki skarżącego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący domagał się przeniesienia hodowli na działkę zamieszkałą przez właścicieli koni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie wskazując w uzasadnieniu, że postanowienia § 26 Regulaminu utrzymania czystości i porządku obowiązującego na terenie Gminy P. kształtują określone obowiązki administracyjne m. in. osób prowadzących hodowlę zwierząt gospodarskich, jednak obowiązki te spoczywają na tych osobach z mocy samego prawa, bez możliwości (potrzeby) konkretyzowania ich w formie decyzji administracyjnej. W dniach [...] i [...] skarżący S. C. złożył skargę do Rady Gminy P. na działalność Wójta. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Gminy P. uznała skargę za nieuzasadnioną. W dniu [...] r. skarżący wezwał Wójta do usunięcia naruszeń prawa i przymuszenia właścicieli koni do wyprowadzenia ich z posesji sąsiadującej z jego nieruchomością. W piśmie z dnia [...] r. Wójt poinformował S. C., że nie posiada kompetencji do podejmowania decyzji w przedmiotowej sprawie i jednocześnie pouczył o możliwości zwrócenia się do policji jako organu właściwego w sprawach wykroczeń. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze Wójt Gminy P. wskazał, że nie ma możliwości zakazania hodowli koni albowiem z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. wynika, ze działka na której znajdują się konie jest wprawdzie przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczalnymi usługami ale dopuszcza się lokalizację obiektów powiązanych z prowadzonym gospodarstwem rolnym, co oznacza, że teren ten należy traktować jako wyłączony z produkcji rolniczej z dopuszczalną lokalizacją obiektów związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zbadanie m.in. legitymacji skarżącego, zachowania terminu wniesienia skargi i spełnienia przez nią warunków formalnych, a przede wszystkim ocena dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi m.in. o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kognicji sądów administracyjnych został natomiast doprecyzowany przepisami art. 3 § 2 i § 3, art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Wynikają one także ze szczegółowych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Skarga na bezczynność przysługuje jedynie w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia, akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Zobowiązanie organu do podjęcia określonych działań musi wynikać z konkretnego przepisu ustawy, nie zaś z klauzuli generalnej stwierdzającej jedynie, że określone zadania leżą w kompetencji określonego organu administracji. Właściwość rzeczowa sądów administracyjnych określona w wyżej powołanym przepisie ustawy jest jedną z przesłanek dopuszczalności skargi, badaną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie zapaść może na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.). Po rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy należy stwierdzić, iż skarga na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu, tym samym zarzuty zawarte w skardze nie mogą być przedmiotem merytorycznej kontroli. Wskazać należy, iż wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości przez jej właściciela określa ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2005 r. nr 236, poz. 2008). Właściciele nieruchomości zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 i 3b tej ustawy zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie i pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. W świetle ust. 6 nadzór nad przestrzeganiem ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w szczególności nad realizacją obowiązków właścicieli nieruchomości sprawuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie z treścią art. 5 ust. 7 ww. ustawy, w przypadku stwierdzenia niewykonywania obowiązków określonych w tej ustawie przez właściciela nieruchomości wójt (burmistrz, prezydent) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Jednak zgodnie z ust. 8 tego przepisu kompetencje Wójta do wydania decyzji nie obejmują obowiązków, o których mowa w cytowanym ust. 1 pkt. 3 – 3b Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591) do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, co w szczególności obejmuje sprawy kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z ust. 2 pkt 3 powyższego artykułu regulamin zawiera informacje o częstotliwości i sposobie pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Dyspozycję powyższych artykułów realizuje uchwała Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. W sprawie nie ma również zastosowanie regulacja zawarta w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, umożliwiającym wniesienie skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem, przy czym warunkiem koniecznym wniesienia skargi jest uprzednie wezwanie organu administracji do usunięcia naruszeń prawa. W myśl art. 102 przepisów rozdziału 10 tej ustawy - nadzór nad działalnością gminną, a więc także art. 101a nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze. Kontrolę instancyjną w tym zakresie oraz nadzór pozainstancyjny i kontrolę sprawowaną przez sąd określają przepisy odrębne. Zatem w sprawach z zakresu nadzoru nad realizacją obowiązków właścicieli nieruchomości dotyczących zapewnienia utrzymania czystości i porządku sprawowanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) skarga, o której mowa w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym jest niedopuszczalna. W świetle powyższych przepisów stwierdzić należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest niedopuszczalna. Brak jest postanowień, które w sposób jednoznaczny zobowiązywałyby wójta gminy do podjęcia określonych działań w formie i terminie określonym przepisami prawa. Co prawda § 29 regulaminu utrzymania czystości w Gminie P. wskazuje, że wykonanie powyższej uchwały powierza się Wójtowi Gminy P., jednak w całym akcie prawa miejscowego, jakim jest powyższy regulamin, brak jest przepisu nakazującego wójtowi podjęcia konkretnych, sprecyzowanych działań. Podobnie ustawa o samorządzie gminnym oraz o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera norm prawnych, z których można by w jasny sposób wyinterpretować konkretny obowiązek podjęcia określonych działań przez wójta. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa jedynie, w art. 5 ust. 6, że do obowiązków wójta należy nadzór nad realizacją utrzymania czystości i porządku przez właścicieli nieruchomości położonej w gminie, jednak przepis ten nie precyzuje żadnych konkretnych obowiązków wójta. Oba powyższe przepisy należy traktować jako przepisy o ogólnym charakterze kompetencyjnym. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstawy prawnej, która w sposób jednoznaczny zobowiązywałaby wójta gminy do podjęcia określonych działań merytorycznych w formie i terminie, określonych przepisami prawa. Zobowiązanie organu do podjęcia określonych działań musi wynikać z konkretnego przepisu ustawy, nie zaś z klauzuli generalnej stwierdzającej jedynie, że określone zadania leżą w kompetencji określonego organu administracji, natomiast obowiązujące przepisy prawne formułują jedynie w sposób ogólny obowiązki gminy w przedmiocie utrzymania czystości na jej terenie. Skoro żaden z aktów nie obliguje wójta to działania, prowadzi to do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji. W niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja określona w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jak również w art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc przypadku, gdy organ administracji unika wydania decyzji, postanowienia, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, czy nie wykonuje czynności nakazanych prawem. W tym stanie rzeczy skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie należy wskazać, że nawet gdyby skargę S. C. uznać za dopuszczalną i podlegającą kognicji sądów administracyjnych to w sprawie nie został wyczerpany tryb odwoławczy, gdyż w przypadku niezałatwienia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w terminie sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, stosowanie do przepisu art. 37 §1 K.p.a., stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, w tym wypadku samorządowego kolegium odwoławczego, a następnie skarga na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ). Zatem warunkiem wniesienia skargi na bezczynność w takim przypadku jest wniesienie zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.) czego w sprawie nie dokonano.