II SAB/Gl 140/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Y. H. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę. J. H. (dalej – Skarżący) – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej – Wojewoda, organ) w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zarzucił w niej naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm. – dalej u.o.c.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego zarzutu wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności organu skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku Skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku; 4) przyznanie od organu na rzecz Skarżącego kwoty 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.); 5) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Uzasadniając bezczynność organu wskazano, że Skarżący osobiście złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 14 kwietnia 2022 r. Od tamtego czasu, pomimo upływu roku i dwóch miesięcy sprawa nie została załatwiona. Jak zaznaczył pełnomocnik, jego mocodawca nie został poinformowany o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, ale również nie uzyskał pieczęci w paszporcie w trybie art. 108c u.o.c. Ponadto organ nie wydał zaświadczenia, że wniosek spełnia wymagania formalne, jak również nie został wezwany do ich uzupełnienia. Zwrócono także uwagę, że organ nie poinformował o przyczynach nierozpoznania wniosku Skarżącego oraz o przekazaniu organowi II instancji ponaglenia z dnia 27 czerwca 2023 r. W dalszej części pełnomocnik wyraził stanowisko, że do Skarżącego nie znajduje zastosowania ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r. poz. 103 z późn. zm. – dalej u.p.o.u.). Uzasadnił to tym, że Skarżący nie przybyła na terytorium Polski z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Dodał z ostrożności procesowej, że art. 100c u.p.o.u. na dzień składania skargi jest przepisem nieobowiązującym. Niezależnie od tego podniósł, że w jego opinii, ograniczenie cudzoziemcowi prawa do zaskarżania przewlekłości organu uznać należy za niezgodne z Konstytucją RP - i to nie tylko z powodu naruszenia zasady równości wobec prawa, ale także z powodu zakazu działania prawa wstecz. Organ nie wydał także zaświadczenia dla potwierdzenia, że wniosek jest poprawny pod względem formalnym. Niemniej jednak – w opinii pełnomocnika – spełnia on wszystkie wymagania prawne. Niezależnie od tego, jak stwierdził pełnomocnik, bez względu na jego prawidłowość organ i tak pozostaje w bezczynności, gdyż od daty jego złożenia nie przedsięwzięto żadnych działań w sprawie. W takim przypadku – zdaniem pełnomocnika - sąd nie jest właściwy do merytorycznego badania, czy strona uzupełniła wniosek w sposób kompletny, stosownie do treści art. 112a ust. 2 pkt 1-3 u.o.c., jeśli przed złożeniem skargi organ o takie braki nie wzywał. Sąd winien zatem skoncentrować się jedynie na badaniu przebiegu postępowania, oceniając tylko i wyłącznie podjęte przez organ działania do dnia wystosowania skargi. Konkludując stwierdzono, że Wojewoda powinien zakończyć postępowanie decyzją w terminie maksymalnie dwóch miesięcy od daty złożenia przez Stronę kompletnego wniosku, czego jednak nie uczynił. Argumentując żądanie przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej wskazano, że jego sprawa jest ignorowana przez organ przez bardzo długi okres czasu. Ponadto brak rozstrzygnięcia w powyższym przedmiocie powoduje również to, że czuje się on niepewnie, jego stan psychiczny ulega pogorszeniu i nie może korzystać w pełni z życia rodzinnego (m.in. poprzez odwiedziny rodziny w kraju pochodzenia). W odpowiedzi na skargę z dnia 31 sierpnia 2023 r. organ wniósł o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu przedstawiono czynności podejmowanie w toku postępowania, w tym podniesiono, że pismem z dnia 14 lipca 2023 r. wezwano Skarżącego do osobistego stawienia się w siedzibie organu w dniu 6 października 2023 r. w celu uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku. Następnie powołując się na art. 37 § 3a k.p.a. w związku z art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. w związku z art. 100c ust. 3 i 4 u.p.o.u. uargumentowano zaniechanie przekazania organowi wyższego stopnia ponaglenia Skarżącego. Wojewoda wyraził również pogląd w oparciu o art. 100d u.p.o.u., że skoro z woli ustawodawcy zawieszony został bieg terminów na załatwianie spraw we wnioskowanym w sprawie zakresie, a także wyłączono stosowanie w tym czasie przepisów o bezczynności, to bezzasadnym jest zarzut o jego bezczynności i żądanie wymierzenia mu grzywny, czy przyznania wnioskowanej sumy pieniężnej. Niezależnie od tego organ wyjaśnił przyczyny długiego okresu oczekiwania na załatwienie sprawy. Wskazał w tym zakresie przede wszystkim na wprowadzony stan epidemii oraz obecny stan zagrożenia epidemicznego i na związaną z tym absencję chorobową pracowników. Ponadto zasygnalizowano, że wpływ na taki stan rzeczy mają również działania zbrojne na terenie Ukrainy i duży napływ ludzi uciekających przed wojną. Spowodowało to konieczność zaangażowania pracowników organu w działania informacyjne i koordynacyjne. Podniesiono także, że w związku z wojną nałożono na organ dodatkowe zadania związane z legalizacją pobytu cudzoziemców na terenie kraju. Wojewoda wyjaśnił również, że terminy uzupełnienia braków formalnych złożonych przez cudzoziemców wniosków w sprawach dotyczących legalizacji pobytu wyznaczane są co do zasady według kolejności ich wpływu, a także możliwości techniczno-organizacyjnych organu. Zaznaczono ponadto, że wdrożono działania zaradcze, które polegają na przyspieszeniu załatwienia powyższych spraw pod warunkiem spełnienia przez wniosek określonych kryteriów formalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności Wojewody Śląskiego w sprawie wniosku cudzoziemca – Skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Polski. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia do właściwego organu został spełniony. Skarżący wniósł bowiem do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Śląskiego ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. datowane na dzień 27 czerwca 2023 r. Skarga jest zatem dopuszczalna. Przystępując do rozważań podnieść należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W sprawach objętych skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Natomiast stosownie do regulacji art. 112a u.o.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, albo w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie nie ma znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2567/15, Lex nr 2036047; z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16, Lex nr 2538112). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a. (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021). Jak zaznaczono wcześniej organ dysponuje terminem 60 dni na załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy (art. 112a ust. 1 u.o.c.). Termin ten – w myśl art. 112a ust. 2 u.o.c. - biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Analiza tego uregulowania może wskazywać, że termin na załatwienie sprawy nie rozpoczął biegu. Otóż Skarżący wprawdzie twierdzi, że wniosek złożył osobiście, lecz Wojewoda w odpowiedzi na skargę podnosi, że obarczony jest on brakami formalnymi. Dlatego też, został wezwany do osobistego stawiennictwa w dniu 6 października 2023 r. celem ich uzupełnienia. Jednak zagadnienie to pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy, albowiem w dniu 15 kwietnia 2022 r. – a więc przed złożeniem wniosku - wszedł w życie art. 100c u.p.o.u. Przypomnieć należy, że Skarżący podanie wniósł w dniu 20 kwietnia 2022 r. Wspomniany art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u. stanowi, że w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto w dalszej części tego przepisu stwierdza się, że w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r.: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Nadmienić należy, że ustawodawca z dniem 1 stycznia 2023 r. dodał do u.p.o.u. art. 100d. W istocie przepis ten powtarzając treść art. 100c u.p.o.u. wydłużył okres jego obowiązywania do 24 sierpnia 2023 r. Wskutek nowelizacji art. 100d ust. 1 u.p.o.u. czasookres ten został ponownie wydłużony do dnia 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. poz. 1088). W judykaturze prezentowany jest pogląd, że art. 100c i art. 100d u.p.o.u. ze względu na zakres przedmiotowy i podmiotowy tej ustawy znajduje zastosowanie wyłącznie do obywateli Ukrainy i stanów faktycznych zaistniałych po wejściu w życie tej ustawy (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Wr 1140/22, Lex nr 3446916). Jednak wyjaśniając przedmiot regulacji u.p.o.u. należy wziąć pod uwagę całokształt jej uregulowań, a nie tylko art. 1. Zajmując się tym zagadnieniem podnieść należy, że co do zasady ustawa ta określa zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 1 u.p.o.u.). Podkreślić jednak należy, że ustawodawca w tekście u.p.o.u. posługuje się odrębnymi pojęciami "obywatel Ukrainy" i "cudzoziemiec". Otóż pierwsze z nich zostało wyjaśnione w art. 1 ust. 2 u.p.o.u. Zgodnie z nim ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Z kolei w myśl art. 2 pkt 3 u.o.c. cudzoziemiec to każdego, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Zatem pojęcie cudzoziemca w rozumieniu ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach jest znacznie szersze od tego wcześniej przytoczonego. Pozwala to na przyjęcie tezy, że jest to świadomy zabieg ustawodawcy. Dlatego też przepisy, w których jest mowa o cudzoziemcach należy odnieść do zakresu pojęcia wynikającego z ustawy o cudzoziemcach. Z tego też względu, art. 100c i art. 100d u.p.o.u. należy stosować do wszelkich spraw dotyczących cudzoziemców, w tym również do obywateli Ukrainy. Poza tym nie można nie dostrzegać, że u.p.o.u. została przyjęta w związku z nadzwyczajną sytuacją, jak zaistniała w Ukrainie i miała na celu rozwiązanie sytuacji związanej z migracją ludności z terenów objętych wojną, która wpłynęła również na stan spraw będących już w toku. Nie można więc ograniczyć jej stosowania do postępowań zainicjowanych po wejściu w życie u.p.o.u. Skoro więc bieg terminu nie rozpoczął biegu z uwagi na treść art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u., to działania organu, które ewidentnie noszą cechy bezczynności, nie mogą zostać w ten sposób zakwalifikowane. Konsekwencją tego jest brak podstaw prawnych do zastosowania względem Wojewody środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a., w tym zobowiązania go do wydania w zakreślonym terminie aktu, w tym przypadku decyzji w przedmiocie pozwolenia na pobyt czasowy Skarżącego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co uzasadnia jej oddalenie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).