II SAB/Gl 143/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna po rozpoznaniu w dniu 14 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta C. w przedmiocie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Pismem z 14 czerwca 2024 r. S. K. (dalej "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta C. (dalej "Prezydent" lub "Organ pierwszej instancji) w przedmiocie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. W skardze Skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego podkreślając, że 8 lutego 2019 r. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Wejście w życie art. 15h ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych z mocy prawa winno powodować przedłużenie okresu ważności orzeczenia o niepełnosprawności syna z [...] r. na czas wskazany w ww. przepisie, gdyż w prawidłowym terminie złożony został przez Skarżącą wniosek o wydanie nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Przedłużenie okresu ważności ww. orzeczenia z mocy prawa oznaczało obowiązek odpowiedniego działania organu pomocowego z urzędu, a to działanie winno prowadzić do przedłużenia z urzędu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązkiem organu była zmiana decyzji z 20 lutego 2019 r. nr [...] poprzez przedłużenie ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres wskazany w art. 15h ustawy covidowej. Decyzja zmieniająca z 17 czerwca 2021 r. nr [...], przyznająca świadczenie wstecznie od 1 lutego 2020 r. do 30 czerwca 2020 r., jest nieprawidłowa bowiem nie spełnia warunku z art. 15h ustawy covidowej. Skarżąca uważa, że Prezydent jest bezczyny i działa przewlekle bowiem nie wydał decyzji zmieniającej zgodnie z art. 15h ustawy covidowej i przez to pozbawił ją prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez okres 17 miesięcy, tj. od 1 lutego 2020 r. do 17 czerwca 2021 r. Skarżąca wyjaśniła także, że przed skierowaniem skargi wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej "Kolegium") ponaglenie na bezczynność i przewlekłość Prezydenta. W piśmie z 4 września 2024 r., będącym odpowiedzią na wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi, Skarżąca wyjaśniła, że w ponagleniu dodatkowo wskazała okres od 1 lipca 2020 r. do 28 lutego 2021 r. Natomiast w skardze wskazała na okres 17 miesięcy pozbawienia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1 lutego 2020 r. do 17 czerwca 2021 r. i tego okresu dotyczy bezczynność i przewlekłość Prezydenta. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że decyzją nr [...] z 20 lutego 2019 r. orzekł o przyznaniu Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad synem na okres od 1 lutego 2019 r. do 31 stycznia 2020 r. Następną decyzją nr [...] z 17 grudnia 2019 r., Prezydent zmienił decyzję nr [...] z 20 lutego 2019 r. wyłącznie w zakresie wysokości wypłacanego świadczenia. Kolejną decyzją nr [...] z 17 czerwca 2021 r., Organ pierwszej instancji zmienił decyzję nr [...] z 20 lutego 2019 r. w ten sposób, że zmienił świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i ustalił to uprawnienie na okres od 1 lutego 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. Skarżąca 31 maja 2021 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Realizując ten wniosek Prezydent decyzją nr [...] z 28 czerwca 2022 r., orzekł o przyznaniu świadczenia w kwocie 1.971 zł miesięcznie, na okres od 1 maja 2021 r. do 31 grudnia 2021 r., oraz w kwocie 2.119 zł miesięcznie, w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 31 stycznia 2024 r. Ponadto Prezydent wskazał, że w okresie od 1 lipca 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. Skarżąca nie posiadała uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na bezzasadność skargi. Przepis art. 15h ust. 1 pkt 1 ustawy covidowej wszedł z życie 31 marca 2020 r. z mocą od dnia 9 grudnia 2019 r. W przypadku syna Skarżącej 22 stycznia 2020 r. zostało wydane nowe orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i z tego względu nie wszczęto z urzędu postępowania w sprawie ewentualnego wydłużenia przez Skarżącą prawa do świadczenia. Organ pierwszej instancji również podniósł, że wszystkie decyzje oraz postanowienia wydane w sprawach ustalenia uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lutego 2020 r. do 31 stycznia 2024 r. podlegały kontroli Kolegium i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wskutek złożonych odwołań i skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż określone w pkt 1-5a tej normy) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). Bezczynność oznacza niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Z kolei przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Organ zatem pozostaje w bezczynności, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W rozpoznawanej sprawie pismem z 14 czerwca 2024 r. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta C. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego za okres 1 lutego 2020 r. do 17 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach doręczył odpis skargi Prezydentowi celem nadania jej dalszego biegu, stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. (potwierdzenie odbioru z 9 lipca 2024 r.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent 17 czerwca 2021 r. wydał decyzję nr [...], w której to zmienił decyzję nr [...] z 20 lutego 2019 r., w ten sposób, że zmienił okres świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i ustalił to uprawnienie na okres od 1 lutego 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. Decyzja ta jest decyzją ostateczną i prawomocną w rozumieniu art. 16 § 3 k.p.a. Decyzją z 28 czerwca 2022 r. nr [...] Prezydent orzekł o przyznaniu Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 maja 2021 r. do 31 stycznia 2024 r. Decyzja ta jest decyzją ostateczną i prawomocną w rozumieniu art. 16 § 3 k.p.a. Z kolei decyzją nr [...] z 14 września 2022 r. Prezydent umorzył postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem w okresie od 1 lipca 2020 r. do 30 kwietnia 2021 r. Od tej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie do Kolegium, które to decyzją z 18 listopada 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżąca niezadowolona z decyzji organów złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z 6 kwietnia 2023 r., w sprawie o sygn. II SA/Gl 97/23, oddalił skargę. Wyrok ten jest prawomocny. Z akt sprawy administracyjnej wynika ponadto, że Skarżąca podjęła próbę wzruszenia ostatecznej decyzji Prezydenta nr [...] z 17 czerwca 2021 r. Mianowicie pismem z 11 września 2023 r., zatytułowanym jako "ŻĄDANIE", wniosła o zmianę ww. decyzji w ten sposób, że organ winien orzec o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lutego 2020 r. do dnia wydania odpisu wyroku Sądu Rejonowego w C. z klauzulą prawomocności, co nastąpiło 20 maja 2021 r. Organ pierwszej instancji postanowieniem nr [...] z 13 września 2023 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji nr [...] z 17 czerwca 2021 r. w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca nie zgodziła się z tym postanowieniem i złożyła zażalenie. Kolegium postanowieniem nr [...] z 26 października 2023 r. utrzymało w mocy postanowienie Organu pierwszej instancji, nr [...] z 13 września 2023 r. Skarżąca od tego postanowienia złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z 19 kwietnia 2024 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1935/23, oddalił skargę. Wyrok ten jest prawomocny. Z powyższego wynika, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lutego 2020 r. do 17 czerwca 2021 r. została wniesiona przez Skarżącą po zakończeniu postępowania administracyjnego, tj. po wydaniu decyzji ostatecznych załatwiających sprawę. Należy przy tym wyjaśnić, że decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie jest zakończeniem w inny sposób postępowania w sprawie i zamyka dopuszczalność prowadzenia w tożsamej sprawie postępowania. Jak bowiem wynika z art. 104 § 2 k.p.a. zakończenie sprawy decyzją obejmuje wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, jak i wydanie decyzji w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji. Decyzja o umorzeniu z przyczyn przedmiotowych wynikających z zastosowania do stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego kończy postępowanie w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej "NSA", z 6 lipca 2020 r., II OSK 927/00, opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). W świetle uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19 (opubl. w CBOSA) wniesienie skargi na bezczynność dopiero po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z kolei w świetle uchwały NSA z 7 marca 2022 r. w sprawie II OPS 1/21 (opubl. w CBOSA) skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu uchwały NSA wyjaśnił, że "za inną przyczynę niedopuszczalności skargi" (tj. o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość nie dającą się usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia". Stanowisko zajęte we wskazanych wyżej uchwałach NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, co wynika z treści art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA (por. wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., I FSK 116/17, opubl. w CBOSA). Skoro Skarżąca wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość po wydaniu decyzji przez Prezydenta (po ostatecznym załatwieniu sprawy), należało uznać, że stanowi to przeszkodę do stwierdzenia bezczynności i przewlekłości na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.