II SAB/Gl 15/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia NSA Łucja Franiczek Protokolant referent-stażysta Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2006 r. sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. G. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie postanawia umorzyć postępowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. G. decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał D. W. i K. W. dostarczenie inwentaryzacji budowlanej lokalu usługowego wraz ze zwięzłym opisem technicznym, zaopiniowanej przez rzeczoznawcę do spraw sanitarno-higienicznych oraz ocenę stanu technicznego stwierdzającą dopuszczalność zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane wykonawcze - w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. Kard. St. W. [...] w T. G., polegającej na przeznaczeniu pomieszczeń mieszkalnych na pomieszczenia usługowe. Powyższe było konsekwencją wniosku W. P. z dnia [...] złożonego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. G. o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia przez D. W. i K. W. przepisu art. 71 Prawa budowlanego poprzez zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na usługowe, bez uzyskania stosownej zgody. W wyniku rozpatrzenia odwołania W. P. od wymienionej na wstępie decyzji Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji w części orzeczenia terminu jej wykonania i w tym zakresie wskazał nowy termin [...] a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 26 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. P. na powyższa decyzję. Kolejną decyzją z dnia 25 czerwca 2002 r., wydaną na podstawie art. 55 ust 1 pkt 3 oraz art. 59 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.), Burmistrz Miasta T. G. po stwierdzeniu wykonania czynności nakazanych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. G. z [...] udzielił D. i K. W. pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń usługowych (biura, gabinet lekarski i kosmetyczny), zlokalizowanych w przedmiotowym budynku, a których uprzednie przeznaczenie było zmienione bez wymaganego prawem pozwolenia. W wyniku odwołania wniesionego przez W. P. Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...] o nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2004 r. o sygn. akt II SA/Ka 2247/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obu instancji. W motywach Sąd wskazał, że zadaniem organu architektoniczno-budowlanego stało się sprawdzenie, czy inwestorzy wywiązali się z obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego. Uchybienia organów polegały m.in. na tym, że znajdująca się w aktach sprawy inwentaryzacja budowlana lokalu usługowego wraz z opisem technicznym, wbrew wyraźnemu nakazowi, nie została zaopiniowana przez rzeczoznawcę do spraw sanitarno-higienicznych, a w ocenie Sądu opinii tej nie można było zastąpić opinią powiatowego inspektora sanitarnego. Nadto Sąd wskazał, że ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić na gruncie Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), która między innymi zmieniła właściwość organów (art. 7 pkt 4 ustawy zmieniającej), co oznacza, że to organ nadzoru budowlanego orzeka w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Powyższy wyrok uprawomocnił się 4 kwietnia 2005r. Natomiast pismem datowanym z dnia [...] W. P. poinformował A. B., H. S. i W. H. – Ż. – tj. osoby wynajmujące lokale w przedmiotowym budynku dla prowadzenia swej działalności gospodarczej o treści wyroku i zażądał opróżnienia wynajmowanych lokali. Następnie pismo to dołączył do wniosku z dnia [...] złożonego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. G., w którym zażądał wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany użytkowania lokali. W dniu [...] W. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnosząc o zobowiązanie PINB do załatwienia sprawy samowoli. W odpowiedzi datowanej z dnia [...] w/w organ wyjaśnił, że PINB nie jest uprawniony do wszczęcia postępowania w sprawie, w której Sąd uchylił rozstrzygnięcie, a dalsze prowadzenie postępowania będzie możliwe po zwrocie akt z Sądu. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. G. zobowiązał D. W. i K. W. do uzupełnienia złożonego wniosku o pozwolenie na użytkowanie pomieszczeń usługowych o wymienione dokumenty.. W wyniku wniesionego przez W. P. zażalenia organ II instancji postanowieniem z dnia [...] o nr [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia, gdyż postanowienie pierwszoinstancyjne miało charakter wyłącznie dowodowy i nie podlegało zaskarżeniu. Pismem z dnia [...] W. P. złożył, za pośrednictwem Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. G. skargę na bezczynność tego organu. Podkreślił, że pomimo zwrotu akt z Sądu organ nadal nie rozpatrzył sprawy przedmiotowej samowoli ani też nie nadał biegu wnioskowi skarżącego z dnia [...]. Nadto wskazał, że faktycznie wszczęto postępowanie administracyjne, ale nie w celu załatwienia jego wniosku . W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. G. wniósł o jej oddalenie, opisał przebieg sprawy i zaznaczył, że w związku zaginięciem wniosku w czasie przesyłania akt między organami w dniu [...] D. W. i K. W. złożyli kolejny wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń. W piśmie procesowym z dnia [...] skarżący opisał ponownie przewlekłość postępowania organu I instancji. Natomiast na rozprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. G. – I. H. wyjaśniła, że decyzją z dnia [...] po uprzednim przeprowadzeniu oględzin, wydała D. W. i K. W. pozwolnie na użytkowanie pomieszczeń na cele usługowe w budynku przy ul. Kard. St. W. [...] w T. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwany dalej ppsa) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów w okreslonych w tej ustawie przypadkach. Zgodnie więc z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Oznacza to, że skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. G. w procesie podejmowania decyzji administracyjnej w sprawie dotyczącej zmiany użytkowania pomieszczeń bez stosownego pozwolenia przysługiwała wszystkim stronom toczącego się od 2001r. postępowania, w tym także skarżącemu jako współwłaścicielowi budynku przy ul. Kard. St. W. [...] w T. G., w którym znajdowały się użytkowane lokale. Przede wszystkim należy podkreślić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, jeżeli oczywiście w odniesieniu do danej decyzji lub postanowienia istnieje możliwość uruchomienia toku instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA-OZ we Wrocławiu z 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, "Gazeta Prawnicza" 1983, nr 24), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji (por. wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13 oraz W. Bochenek: Bezczynność a milczenie organu administracji, Sam. Ter. 2003, nr 12, s. 49). W konsekwencji skarga na bezczynność stanowi nie tylko środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej, ale i ważny element zapewniający prawidłową wykładnię przepisów prawa administracyjnego materialnego, określających formy działania organów administracji publicznej. W sprawie, w której przedmiotem postępowania sądowego jest bezczynność organu postępowanie zostało zainicjowane na wniosek skarżącego W. P. z dnia [...] złożonego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. G. o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia przez D. W. i K. W. przepisu art. 71 Prawa budowlanego poprzez zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na usługowe, bez uzyskania stosownej zgody. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. G. decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał D. W. i K. W. dostarczenie określonych dokumentów. Decyzja ta wobec oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 maja 2004 r. skargi na decyzję ostateczną - nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutki nią ustalone. Natomiast rozstrzygnięcia wydane w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza Miasta T. G. i w trybie odwoławczym przez Wojewodę Ś. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2004 r. o sygn. akt II SA/Ka 2247/02 uchylił nakazując aby wobec zaistniałej zmiany właściwości organów ponowne rozpoznanie sprawy nastąpiło na gruncie Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 27 marca 2003 r. przez organ nadzoru budowlanego, który jest kompetentny orzekać w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Dlatego też dalsze postępowanie prowadzone było przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. G.. Zatem wniosek skarżącego z dnia [...] ., przesłany do PINB w załączeniu do pisma z [...] pomimo, że nie był precyzyjnie sformułowany ale z jego treści wynikało, że dotyczy żądania zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w pomieszczeniach znajdujących się w budynku stanowiącym jego współwłasność, należało potraktować zgodnie z art. 234 kpa jako złożony w toku trwającego postępowania . Reasumując zatem powyższe okoliczności faktyczne należy stwierdzić, że począwszy od [...] tj. od chwili zwrotu akt sądowych i przesłania ich do organu I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. G. pozostawał bezczynny w rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy i w/w wniosków skarżącego z [...] Jednakże w dniu [...] organ ten wydał decyzję kończąc w ten sposób postępowanie pierwszoinstancyjne. Tym samym ustał stan jego bezczynności. Zgodnie bowiem z przepisem art. 149 ppsa uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie przez siebie wskazanym. Nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach. Z komentowanego przepisu wynika zatem a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania (vide: wyrok NSA z 16 marca 2000r., I SAB 201/99). W takim przypadku sąd powinien umorzyć postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność jako bezprzedmiotowe. Natomiast legalność wydanego rozstrzygnięcia nie podlega kontroli Sądu w postępowaniu wszczętym wskutek skargi na bezczynność organu; prawidłowość wydanej decyzji może być kwestionowana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując zatem powyższe ustalenia Sąd postanowił umorzyć postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa.