II SAB/Gl 15/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi I. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie legalności robót budowlanych 1. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. do załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca, 4. przyznaje skarżącej od organu sumę pieniężną w kwocie 1.000 (tysiąc) złotych, 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.(dalej też jako PINB) z dnia 18 maja 2020 r. R. M. (dalej jako pełnomocnik), powołując się na pełnomocnictwo swojej matki I. M., właścicielki mieszkania przy ul. [...] w S. i członka Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] (dalej też jako Wspólnota Mieszkaniowa) oraz właścicielki garażu położonego na działce geodezyjnej nr 1 (dalej jako skarżąca) wniósł o zbadanie legalności wybudowania przez w/w Wspólnotę parkingów na działkach nr 2 i 1. W piśmie tym pełnomocnik skarżącej m.in. podniósł, że parking 3-miejscowy został usytuowany częściowo na działce nr 1 bezpośrednio przy istniejących na tej działce garażach, do którego to terenu Wspólnota Mieszkaniowa nie posiada tytułu prawnego. Stanowi on bowiem własność członków wspólnoty garażowej. Nadto został on wybudowany w 2013 r. bez wymaganego zgłoszenia. W wyniku jego realizacji doszło do podniesienia zawłaszczonego terenu przylegającego do usytuowanego na tej działce budynku, stanowiącego ciąg garaży, co zmieniło "pierwotny kierunek rozchodzenia się wody opadowej z rynny. Przez 40 lat woda była odprowadzana na ten zawłaszczony obszar o szerokości 4 metrów pomiędzy ścianą szczytową garażu, a granicą działek o numerach 3 i 1. Obecnie jest to niemożliwe z powodu różnicy w poziomach, więc woda gromadzi się przed drzwiami garażowymi. Wspólnota podniosła teren w tym miejscu nasypując kilka ton kruszywa, następnie ułożyła płyty ażurowe oraz krawężniki zarówno prostopadłe jak i równoległe do ujścia rynny". Przy boksach garażowych nie było żadnych krawężników na drodze rozchodzenia się wody. Wskazał też, że problem dotyczy jego bezpośrednio, gdyż po opadach deszczu nie może dostać się do garażu z powodu zalanego podjazdu. Pismem z dnia 25 maja 2020 r. PINB w S. wezwał pełnomocnika do uprawdopodobnienia, w zakreślonym terminie, posiadania interesu prawnego w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem sprawy – celem ustalenia statusu skarżącej w sprawie, oraz uzupełnienia wniesionego podania o stosowne pełnomocnictwo do reprezentowania jednego z właścicieli nieruchomości. Pismem z dnia 2 czerwca pełnomocnik udzielił organowi powiatowemu stosownej odpowiedzi. Pismem z dnia 5 czerwca 2020 r. PINB powiadomił strony przedmiotowego postępowania, iż termin przeprowadzenia czynności kontrolnych zostanie wyznaczony po ustaniu stanu zagrożenia epidemiologicznego. Równocześnie PINB działając w trybie art. 36 Kpa wyznaczył nowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 31 sierpnia 2020 r. Organ powiatowy wskazał, iż do czasu upływu wyznaczonego nowego terminu zakończenia sprawy, zgodnie z dyspozycjami art. 35 § 5 Kpa, bieg terminu jej załatwienia ulega wstrzymaniu. Pismem z dnia 26 czerwca 2020 r. PINB zwrócił się do Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Urzędu Miejskiego w S. o udzielenie wyjaśnień, czy Wspólnota Mieszkaniowa dokonała zgłoszenia robót budowlanych związanych z wykonaniem objętych postępowaniem parkingów i ewentualnie o nadesłanie kserokopii związanych z tym dokumentów. Postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], po rozpoznaniu ponaglenia skarżącej z dnia 29 czerwca 2020 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako ŚWINB) wskazał, iż PINB w S. nie pozostaje w bezczynności i nie prowadzi przedmiotowej sprawy w sposób przewlekły. Postanowieniem z dnia [...] r. znak [...], po rozpoznaniu ponaglenia skarżącej z dnia 2 sierpnia 2020 r. ŚWINB wskazał, iż PINB w S. nie pozostaje w bezczynności i nie prowadzi przedmiotowej sprawy w sposób przewlekły. W dniu 13 sierpnia 2020 r. do PINB w S. wpłynęła odpowiedź z Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Urzędu Miejskiego w S. odnośnie do dokonanego w dniu [...] r. zgłoszenia budowy parkingów na działce nr 2 (przyjętego bez sprzeciwu). W dniu [...] r. organ powiatowy dokonał czynności kontrolnych przeprowadzonych na objętej wnioskiem nieruchomości. W dniach 29 września 2020 r., 30 września 2020 r., 7 października 2020 r., 8 października 2020 r. oraz 14 października 2020 r. do PINB w S. wpłynęły pisma procesowe stron postępowania (w tym dwukrotnie skarżącej). Pismem z dnia 19 października 2020 r. PINB w S., działając na podstawie art. 10 Kpa zawiadomił wszystkie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwości wniesienia stosownych uwag (która to czynność zdaniem organu przerwała, w rozumieniu art. 35 § 5 Kpa, bieg terminu załatwienia przedmiotowej sprawy). Zawiadomieniem z dnia 19 października 2020 r. PINB w S. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie realizacji trzystanowiskowego miejsca postojowego na działkach nr 3, 1 obręb [...], które prowadzi odtąd pod sygnaturą [...] i w toku którego wezwał Wspólnotę garażową – [...] garaży przy ul. [...] dz. nr 4 i nr 5 (dalej jako Wspólnota garażowa) do przedłożenia w terminie 14 dni uchwały o wyborze jej zarządu, celem ustalenia jej reprezentacji. Wezwaniem z dnia 11 grudnia 2020 r. organ powiatowy ponownie wezwał tę Wspólnotę do przedłożenia uchwały o wyborze zarządu w terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem poinformowania organów ścigania o utrudnianiu czynności, zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Po rozpoznaniu kolejnego ponaglenia skarżącej z dnia 14 grudnia 2020 r. ŚWINB postanowieniem z dnia [...] r. ponownie stwierdził, że PINB nie pozostaje w sprawie w bezczynności ani przewlekłości. W skardze do sądu administracyjnego na bezczynność PINB z dnia 29 grudnia 2020 r. reprezentowana przez pełnomocnika skarżąca wniosła o zobowiązanie tego organu do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, orzeczenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie w takim przypadku na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej, a nadto o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi z powołaniem się na orzecznictwo sądowe wskazano na okoliczności uzasadniające zarzut bezczynności organu. Zaakcentowano, że wbrew stanowisku organów obu instancji nie było podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniały okresy, których zgodnie z art. 35 § 5 Kpa nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy, o jakim mowa w § 3 tego artykułu. Podkreślono, że z obowiązujących przepisów nie wynika możliwość wyegzekwowania od członków Wspólnoty na działce nr 1 wyboru zarządu tej wspólnoty. W konsekwencji przy dokonywanej przez organy orzekające interpretacji treści art. 35 Kpa, sprawa nie byłaby nigdy zakończona. Skoro znani są wszyscy członkowie wspólnoty, to sprawa powinna i może się toczyć przy ich udziale. Dotychczas zresztą PINB taki udział członkom tym zapewnił. W odpowiedzi na skargę PINB wnosząc o jej oddalenie przedstawił chronologicznie podejmowane w sprawie czynności przeczące zdaniem organu tezie o bezczynności i przewlekłości postępowania. Świadczą o tym również postanowienia ŚWINB wydane w następstwie wniesionych przez skarżącą ponagleń. Nadto organ wskazał, że wobec bezczynności członków Wspólnoty garażowej, o podjęcie czynności zmierzających do powołania jej zarządu, w trybie art. 26 ustawy o własności lokali w zw. z art. 611 Kodeksu postępowania cywilnego, wystąpi do sądu cywilnego celem zapewnienia właściwej reprezentacji tego podmiotu w postępowaniu administracyjnym jako tzw. dużej wspólnoty (art. 19 ustawy o własności lokali), co będzie się wiązać z koniecznością zawieszenia postępowania w objętej skargą na bezczynność sprawie do czasu prawomocnego orzeczenia przez sąd powszechny (na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 i 4 Kpa). W piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2021 r. PINB wniósł o rozważenie podstaw do odrzucenia wniesionej skargi jako pochodzącej od podmiotu niemającego do tego interesu prawnego i w konsekwencji niemającego przymiotu strony. W tym względzie organ powołał się na treść wydanego w tym dniu na wniosek skarżącej postanowienia o odmowie przyznania jej w postępowaniu administracyjnym przymiotu strony postępowania. W piśmie procesowym z dnia 22 marca 2021 r. pełnomocnik skarżącej stwierdzając, że bezczynność PINB ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa wniósł o przyznanie jej od tego organu adekwatnej sumy pieniężnej. Nadto wniósł o dopuszczenie przez Sąd dowodu z dołączonej do tego pisma oceny technicznej, na okoliczność wykazania, że objęta postępowaniem "samowola budowlana w sposób bezpośredni oddziałuje na wyodrębniony lokal garażowy" jego mocodawczyni. W uzasadnieniu pisma, powołując się dodatkowo szeroko na orzecznictwo sądowe, wskazał na okoliczności mające świadczyć, że skarżąca ma indywidualny i niezależny od Wspólnoty garażowej interes prawny w żądaniu likwidacji samowoli budowlanej, w sytuacji gdy wybudowanie spornych miejsc parkingowych negatywnie oddziałuje na sposób korzystania z jej garażu. Stwierdził też, że organ do dnia 5 marca 2021 r., wbrew zapowiedzi, nie wystąpił do sądu cywilnego w trybie art. 19 ustawy o własności lokali. Po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a to zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu, została bowiem poprzedzona ponagleniem i wniesiona przez podmiot, który ma w tym interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 28 Kpa. Wynika on zdaniem Sądu przede wszystkim z faktu, że skarżąca jest właścicielką położonego na działce nr 1 garażu oraz współwłaścicielem tej działki, a jednocześnie nie został dotychczas powołany zarząd tej dużej w rozumieniu art. 20 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r., poz. 1910, zwanej dalej u.w.l.) Wspólnoty garażowej. W takiej zaś sytuacji każdy członek tej wspólnoty ma prawo podejmować na jej rzecz czynności zachowawcze, do których należy też zaliczyć prawo żądania zbadania legalności wykonanych na terenie wspólnoty przez trzeci podmiot robót budowlanych. Niezależnie od tego, wbrew twierdzeniu PINB, skarżącej przysługuje w tym postępowaniu, niezależny od interesu prawnego wspólnoty, jej własny interes związany z faktem, że objęte postępowaniem roboty budowlane mogą wpływać w bezpośredni i niekorzystny sposób na korzystanie przez nią z jej garażu, a to w następstwie gromadzenia się przed nim nadmiernej ilości wody z opadów, utrudniających do tego garażu dostęp. Występowanie takich sytuacji nie może przy tym budzić w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji fotograficznej wątpliwości. Nie zostało to też przez organ zakwestionowane. W świetle zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego brak jest przy tym dostatecznych podstaw do przyjęcia, że jest to wyłącznie następstwem nierównej powierzchni terenu przed garażami oraz braku urządzeń umożliwiających odpływ z tego terenu wód opadowych, a to w sytuacji gdy ani z protokołu oględzin w dniu [...] r., ani też z opinii technicznej (zalegającej w aktach administracyjnych) z dnia [...]r., na którą powołuje się organ, nie wynika aby przy sporządzaniu tych dokumentów analizowano w jakikolwiek sposób twierdzenia skarżącej, że przy realizacji trzech miejsc postojowych, w tym częściowo na działce Wspólnoty garażowej nr 4 doszło do podwyższenia terenu, co w konsekwencji doprowadziło do zmiany odpływu wody opadowej z rury spustowej na budynku garażowym, co powoduje dodatkowe gromadzenie się tej wody przed garażem skarżącej. W konsekwencji w świetle tych dokumentów nie został podważony w żaden sposób fakt uprawdopodobnienia twierdzeń skarżącej, że przedmiotowe roboty budowlane wpływają w bezpośredni sposób na sposób korzystania przez nią z jej garażu, co przesądza o jej statucie jako strony. Wobec powyższego błędne jest stanowisko PINB co do statusu skarżącej jako strony wyrażone w postanowieniu organu z dnia [...] r., niezależnie już od tego, iż postanowienie to zostało podjęte bez podstawy prawnej. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem przesądzania w takiej formie o statusie danego podmiotu jako strony w danym postępowaniu, również na wniosek zainteresowanego tym podmiotu. Co do meritum, skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału, nie może budzić wątpliwości, że dotychczas nie doszło do załatwienia sprawy w terminach wynikających z art. 35 Kpa z przyczyn leżących po stronie organu. W tym względzie należy podnieść w pierwszej kolejności, że pomimo wpływu wniosku dnia 18 maja 2020 r. podstawową dla przedmiotowej i podobnych spraw czynność, z uwagi możliwości poczynienia ustaleń faktycznych i ukierunkowania postępowania z punktu widzenia prawa materialnego, tj. kontrolę w terenie, organ przeprowadził dopiero po upływie prawie 4 miesięcy. Postępowanie wszczął zaś formalnie dopiero po upływie prawie kolejnego miesiąca. Przy ocenie działań i podejmowanych przez organ czynności należy mieć przy tym na uwadze zarówno przedmiot postępowania, obejmujący wykonanie na niewielkim terenie prostych robót budowlanych, jak i okoliczność, że w zasadzie wszystkie niezbędne do wszczęcia postępowania i nadania mu prawidłowego biegu dane zostały podane we wniosku skarżącej z dnia 18 maja 2020 r. Dane te mogły być potwierdzone lub zanegowane przez strony postępowania w toku wyznaczonych w krótkim czasie czynności kontrolnych, do czego też strony winny być zobowiązane przy zawiadomieniu o dacie i miejscu ich przeprowadzenia. W tym względzie należy mieć m.in. na uwadze, że z akt nie wynika aby Wspólnota Mieszkaniowa negowała twierdzenia, iż trzypostojowe miejsce parkingowe zostało wybudowane (w tym częściowo na działce Wspólnoty garażowej nr 1) bez zgłoszenia. Prawidłowo przeprowadzona kontrola powinna też, w kontekście prowadzenia postępowania legalizacyjnego, dawać materiał pozwalający na ustalenie czy legalizacja robót jest możliwa z uwagi na wymogi warunków technicznych, na co skarżąca precyzyjnie już we wniosku wskazywała. Nadto już na wstępnym etapie postępowania, a to mając na uwadze dalszy ciąg przewidzianych w takiej sprawie czynności i wymagań, organ powinien rozważyć prawne znaczenie faktu, że częściowo miejsca zostały zrealizowane na cudzej nieruchomości bez zgody jej właściciela (taka nie została bowiem niewątpliwie przedłożona i wykazana). Sąd podziela też stanowisko skarżącej, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy przeszkody w jej prowadzeniu i załatwieniu nie stanowi okoliczność, że Wspólnota garażowa z naruszeniem art. 20 ust. 1 w zw. z art. 18 u.w.l. nie powołała dotychczas zarządu. Jako uczestnik postępowania Wspólnota ta może być bowiem reprezentowana przez wszystkich jej członków, co też w dotychczasowym postępowaniu miało miejsce. Nadto mając w tym względzie inny pogląd organ powinien podjąć podlegające kontroli instancyjnej i sądowej postanowienie o zawieszeniu postępowania (art. 97 § 4 Kpa), czego też dotychczas nie uczynił. Nie wystąpił też do sądu cywilnego o ustanowienie w trybie art. 26 u.w.l. zarządcy przymusowego, co zasygnalizował w w/w postanowieniu z dnia [...] r. (o odmowie przyznania skarżącej statusu strony). W tym względzie należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 26 u.w.l., uprawnienie wystąpienia do sądu cywilnego o ustanowienie zarządcy przymusowego przysługuje tylko właścicielom wyodrębnionych lokali (członkom wspólnoty). W świetle orzecznictwa (zobacz m.in. wyrok SN z dnia 4 czerwca 2003 r., sygn. akt I CKN 471/01 i wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2049/11) oparcie się w tym względzie na treści art. 100 § 1 Kpa jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy wynika to z przepisów prawa materialnego, których to przepisów PINB w analizowanym temacie nie wskazał. W konsekwencji, jak to zasadnie podniósł pełnomocnik skarżącej, przyjęcie stanowiska organu uniemożliwiałoby w praktyce merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy z powołaniem się na treść art. 35 § 5 Kpa. Uzasadniało to przyjęcie, że PINB pozostaje w sprawie w bezczynności, co uzasadniało jej stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 tej ustawy, należało zatem zobowiązać ten organ do załatwienia sprawy w ciągu miesiąca (art. 35 § 5 Kpa), który to termin liczy się, zgodnie z treścią art. 286 § 2 ustawy p.p.s.a., od dnia doręczenia akt organowi wraz z orzeczeniem Sądu, ze stwierdzeniem jego prawomocności. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał też, mając nadto na uwadze czasokres, jaki upłynął od złożenia przez skarżącą wniosku (od 18 maja 2020 r.), stosunkowo niewielki stopień skomplikowania sprawy, gdy chodzi o niezbędny zakres postępowania dowodowego oraz przejrzystość mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. Uzasadniało to dodatkowo uwzględnienie wniosku skarżącej o przyznanie jej od organu stosownej sumy pieniężnej. Przyznając taką sumę na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. w kwocie 1 000 zł Sąd uznał, że taka wysokość zdyscyplinuje organ do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie oraz będzie stanowić wystarczające zadośćuczynienie za poniesione przez skarżącą szkody o charakterze niematerialnym, czyli stres, frustrację i konieczność aktywnego uczestniczenia (w tym poprzez formułowanie wymagających dużego nakładu pracy pism procesowych) w postępowaniu, wywołanych nierozpoznaniem sprawy w rozsądnym terminie. Miał też w tym względzie Sąd na uwadze znaczny czasokres bezczynności oraz widoczny brak mobilizacji organu w całościowym podejściu do sprawy, celem jej szybkiego zakończenia zgodnie z mogącymi mieć zastosowanie w sprawie przepisami prawa materialnego. O kosztach postępowania sądowego obejmujących zwrot wpisu od skargi w kwocie 100 zł orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. mr