II SAB/Gl 16/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi G.P. na bezczynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. stwierdza bezczynność organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia czynności, 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza od Prezydenta Miasta C. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Śląski orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – budowy przedłużenia Al. [...] do ul. [...] oraz rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...], obejmującej m.in. działkę nr 1/1 o pow. 0,0042 ha, powstałą z podziału działki nr 1, położoną w Częstochowie, stanowiącą własność skarżącego G. P. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a stała się ona ostateczna na mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 26 października 2016 r. Następnie Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. ustalił odszkodowanie w wysokości 5.334 zł na rzecz skarżącego, zobowiązując do jego wypłaty Prezydenta Miasta C. jako zarządcę drogi wojewódzkiej. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji i pismem z dnia 6 października 2017 r. wystąpił do Prezydenta Miasta C. o wypłatę odszkodowania w bezspornej wysokości. Kolejnym pismem z dnia 17 października 2017 r., które wpłynęło do organu w dniu 18 października 2017 r. skarżący sprecyzował żądanie, domagając się wypłaty zaliczki w wysokości 70 % ustalonego odszkodowania. W odpowiedzi Z-ca Naczelnika Wydziału Mienia i Nadzoru UM w C. pismem z dnia 6 listopada 2017 r. poinformowała skarżącego o braku podstaw do wypłaty odszkodowania do czasu rozpatrzenia odwołania od decyzji o ustaleniu odszkodowania. Pismem z dnia 20 listopada 2017 r. skarżący ponownie wezwał organ do wypłaty 70 % ustalonej kwoty odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 5a specustawy drogowej. Jednakże pismem z dnia 30 listopada 2017 r. poinformowano skarżącego o braku możliwości wypłaty zaliczki. W tym stanie rzeczy skarżący w dniu 10 stycznia 2018 r. wniósł za pośrednictwem organu I instancji ponaglenie na niezałatwienie jego wniosku, a następnie w dniu 14 marca 2018 r. złożył za pośrednictwem tego organu skargę do sądu administracyjnego na bezczynność, polegającą na zaniechaniu wypłaty zaliczki w wysokości 70 % odszkodowania. Skarżący zarzucając naruszenie art. 12 ust. 5a ustawy drogowej, wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty, określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania skarżący podniósł, że wniosek został złożony w dniu 12 września 2017 r., stąd wypłata winna nastąpić w dniu 5 listopada 2017 r., ewentualnie najpóźniej w dniu 17 listopada 2017 r. w związku z uzupełnieniem wniosku w dniu 17 października 2017 r. Z literalnego brzmienia przepisu art. 12 ust. 5a ustawy, nie wynika bowiem, aby warunkiem wypłaty zaliczki była ostateczność decyzji o ustaleniu odszkodowania. Dla poparcia stanowiska skarżący odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2801/15. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów zastępstwa prawnego. Zdaniem organu, skarżącemu przysługuje pełne odszkodowanie, bowiem decyzja o zezwoleniu realizacji inwestycji drogowej stała się ostateczna i nadany je rygor przestał obowiązywać. Brak zatem podstaw prawnych do wypłaty zaliczki. Jednakże z uwagi na liczne interwencje skarżącego i niejednolite orzecznictwo, organ wypłacił żądaną zaliczkę w dniu 4 kwietnia 2018 r. Do akt sprawy dołączono dowód przelewu kwoty 3.733,80 zł z dnia 4 kwietnia 2018 r. Rozpatrując sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu w przedmiocie wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest uzasadniona, jednakże nie wszystkie zawarte w niej żądania należało uwzględnić. Trafnie podniósł skarżący, że w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki z art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496). Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że organ zobowiązany jest na wniosek uprawnionego do wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ I instancji w decyzji o odszkodowaniu, wydanej w trybie art. 12 ust. 4g ustawy drogowej. Nie ma żadnego prawnego znaczenia fakt, że decyzja zrid, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, stała się ostateczna przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania (vide: wyrok NSA z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3091/15, LEX nr 2444450). Stanowisko organu, że w takim przypadku osoba uprawniona traci prawo do zaliczki, gdyż wówczas przysługuje jej prawo do pełnego odszkodowania, jest sprzeczne z treścią art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121). Odszkodowanie w pełnej wysokości, ustalonej w decyzji, jest bowiem płatne w terminie 14 dni od ostateczności tej decyzji. Wniesienie odwołania od decyzji o odszkodowaniu powoduje zatem, że uprawniony nie może otrzymać ustalonego odszkodowania, mimo że decyzji zrid nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Stąd też jest jedynie uprawniony do otrzymania zaliczki w wysokości 70 % ustalonego nieostateczną decyzją odszkodowania. Taki zaś przypadek ma miejsce w niniejszej sprawie. Stąd też organ jako zarządca drogi zobowiązany do wypłaty odszkodowania winien uwzględnić wniosek skarżącego i w terminie 30 dni od jego złożenia zapłacić zaliczkę. Wniosek w tym przedmiocie skarżący złożył skutecznie w dniu 18 października 2017 r. Wówczas jednoznacznie sprecyzował roszczenie jako żądanie wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania. Poprzednie pismo z dnia 6 października 2017 r. zawierało żądanie wypłaty niespornej części odszkodowania, czyli całej kwoty, ustalonej w decyzji. Zatem 30-dniowy termin do wypłaty zaliczki upłynął z dniem 19 listopada 2017 r. Jest poza sporem, że żądana zaliczka została wypłacona w formie przelewu bankowego dopiero w dniu 4 kwietnia 2018 r., czyli po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Faktem jest, że skarżący został odrębnymi pismami poinformowany przez pracownika organu o odmowie wypłaty żądanej zaliczki. Jednak zdaniem sądu administracyjnego, przywołane wyżej pisma nie stanowią aktów z zakresu administracji publicznej, gdyż nie zostały opatrzone nazwą organu i podpisem osoby z powołaniem na działanie w imieniu organu. Stąd też przedmiotem skargi nie mógł być akt odmowny (czynność organu), lecz bezczynność w podjęciu czynności z zakresu administracji publicznej w formie wypłaty zaliczki. Skoro jednak bezczynność organu ustała po wniesieniu skargi, bezprzedmiotowe było zobowiązanie organu do podjęcia takiej czynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Stąd też postępowanie sądowe w tym zakresie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 cyt. ustawy. Podjęcie czynności zgodnie z żądaniem skarżącego nie mogło jednak rodzić skutku prawnego w postaci bezprzedmiotowości pozostałych wniosków skargi. Z mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a cyt. ustawy, sąd administracyjny zobligowany do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności nie wypłacając mimo ustawowego obowiązku żądanej zaliczki w terminie 30 dni od złożenia przez skarżącego wniosku, a także oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem sądu administracyjnego, mając na uwadze okres bezczynności, trwającej od 19 listopada 2017 r. do 4 kwietnia 2018 r., a więc przekroczenie ustawowego terminu do wypłaty zaliczki o ponad 4 miesiące, bezczynność organu należy zakwalifikować do kategorii rażącego naruszenia prawa. Jednak z uwagi na fakt, że organ wypłacił żądaną zaliczkę po wniesieniu skargi, sąd nie dopatrzył się podstaw do dyscyplinowania poprzez wymierzenie mu grzywny lub przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 cyt. ustawy. Wysokość zaliczki (kwota 3.733, 80 zł), nie pozostaje bowiem w żadnej proporcji do pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w tym przepisie w zw. z art. 154 § 6 ustawy. Stąd też skargę co do żądania przyznania odpowiedniej sumy pieniężnej Sąd oddalił na podstawie art. 151 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy. mr